【论述篇】征地拆迁公共利益法律问题浅析

　　上至《宪法》，下至《土地管理法》、《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》），均将征地拆迁的启动限定于公共利益范围。其中，《征补条例》于第八条更是明确列举了“公共利益”的几种情形：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

 

　　但即使法律的态度如此之明确，行政机关出于自身目的之考量，仍有意无意地“误用”公共利益条款。根据实际情况，北京吴少博律师事务所（免费咨询：010-61057018）拟为大家介绍如下两种典型情形：

 

　　一、以“规划”替代公共利益需要

　　规划是城乡发展的重要措施，其与征地拆迁密切相关。征地拆迁并不是随机启动的，其通常是在长期调查研究的基础上被纳入某一规划范围。也就是说，其是规划内的部分内容，规划是征地拆迁的基础。《城乡规划法》第四条：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”换言之，规划的制定与公共利益具有一定程度的联系。上述《征补条例》第八条第五项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，也认可征地拆迁可以依据规划启动。上述种种原因导致行政机关将“符合规划”等同于“基于公共利益的需要”。当然，也不排除行政机关有意为之，通过规划迂回实现自己的目的。

 

　　北京吴少博律师事务所认为，一律将规划视为征地拆迁启动的正当原因并不合理。首先，上述《城乡规划法》第四条关于规划制定应当遵循的要求，虽然其中的“生态环境、公共安全、公共卫生”等表述与公共利益有联系，但其并不是规划制定的唯一原因。事实上，发展经济也是规划制定必须考虑的因素之一。而《征补条例》认可的基于规划启动征地拆迁的情形，也仅限于“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”的情形，超出此范围的则于法无据。一言以蔽之，“规划”不能成为公共利益的代言人，规划也不能成为征地拆迁启动的常规原因。

 

　　笔者坚决反对普遍以规划作为征地拆迁启动原因的另一重要理由，就是我国实行的土地储备制度。2007年11月19日，国土资源部等三部委出台的《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》系国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目的。规划作为城乡发展的长期计划，难免存在需要根据实际情形做些许变通的情况。在上述情况下，先前合理征收的土地于此时可能已不符合公共利益的需要。国家并未采取将土地归还被征收人的制度设计，而是选择将土地储备起来，以备后时之需。这些土地是否被应用于公共利益，谁也不敢保证。事实上，它们确实更多地被用于商业开发。规划与土地储备相结合，就有将征收拆迁中的公共利益条款架空之嫌。

 

　　二、搭公共利益便车

　　这也是拆迁方常用的方式，即以公共利益为名，但行的却不完全是公共利益之实。

 

　　2014年10月6日，江苏省徐州市泉山区人民政府以修建地铁韩山站项目为由，作出徐泉征字[2014]第9号《房屋征收决定》，实施城市轻轨一号线韩山商业街站项目房屋征收，将包括韩某等148人在内的房屋纳入征收范围。韩某等人对此不服，委托律师向江苏省徐州市中级人民法院提起诉讼，要求确认房屋征收决定违法。江苏省宿迁市中级人民法院采纳了代理律师的意见，于2016年5月17日作出（2015）宿中行初字第00118号《行政判决书》判决，确认泉山区政府作出的渉案《房屋征收决定》违法。最终，项目方修改了地铁站出口设计方案，保留了韩某等人房屋所在小区，不再征收拆除。本案中，泉山区政府此次征收行为并非是为了公共利益需要，而是属于搭公共利益便车的商业行为，其征收涉及的土地范围远远超出了工程施工设计规范要求，其征收的行为缺乏必要性，违反了比例原则，也侵犯了居民的合法权益，因此最终被法院确认违法。

 

　　上述是搭公共利益便车的典型案例。北京吴少博律师事务所（免费咨询：010-61057018）总结此类行为有如下两个特征，一是确实存在一个公共利益项目，二是征收的范围超出了公共利益的限度。该案提示我们，只是征地拆迁的启动遵循了公共利益的要求并没有万事大吉，公共利益贯穿于征地拆迁的全过程，征地拆迁的范围与限度也必须以公共利益为限。

 

　　上述两类行政行为，笔者美其名曰“误用”公共利益条款，毕竟其还具有某些形式上的合法性。除此之外，那些肆意曲解公共利益要求，或公然将商业开发作为征地拆迁目的的行政行为，则没有任何借口，其必须为自己违反法律的行为负责。这也为立法提出了要求，必须明确界定公共利益内涵，可以采取“正面清单”与“负面清单”相结合的方式，明确将商业开发等原因排除于征地拆迁启动原因之外，不给拆迁方任何漏洞可钻。此外，如何有效预防上文提出的“唯规划论”与“搭便车”的行为，也是必须着手解决的问题。笔者认为，将规划与征地拆迁相脱钩，严格论证建设项目的征收边界，是解决上述问题的必要措施。