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【案例解读】金某养猪场关停,如何提起行政诉讼

来源:北京吴少博律师事务所  时间:2018-08-16 13:26     咨询热线:010-61057018


【导读】
近几年,天气预报橙色预警持续走高,环境成为人人必须面对的生存问题,尤其在我国环境污染严重的省份需要加大力度改善环境污染,采取更多措施来实施环境保护。因此,禁养、关停成为了环境保护要解决的问题。对于养殖业主,由从前的政策性补助来养殖,到现在的少偿、无偿或者尽量补偿后来强制关停。养殖业主们的预期在贬值,甚至说为了响应号召而牺牲自我的职业生涯。对此,养殖业主该如何应对?本文结合某县金某的养殖场被某县政府强制拆除后的诉讼维权诉讼过程,提醒广大养殖业主如何确定诉讼地位及诉讼请求来应对关停政策。
吴少博律师事务所,拥有长期拆迁补偿的实战经验,对于应对关停政策,建议:首先是响应政府的政策性号召,其次是合理补偿到位,最后是安排好关停好自己的就业,可以考虑接受置养殖场到非禁养区域去养殖。并提示养殖业主,与时俱进养殖,利用高科技,做好养殖场的每日环境检测。用实际的维护环境的改良养殖经验说明改善环境污染,禁养并不意味着再也没有牲畜可养。
关键词:关停、养殖业主、应对关停
【案情介绍】
1997年12月,某县某村金某未经该村村民委员会的同意、未经政府相关职能部门审批,在其承包经营的集体土地上搭建养猪场养猪。后因其养猪行为给周边居民生活带来影响,被部分村民向某市市长热线反映被当地媒体报道过。
2013年5月,浙江省人民代表大会常务委员会通过的《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》规定“省人民政府应当督促市、县(市、区)人民政府加快编制和实施畜牧业转型升级发展规划。在环境敏感地区,应当依法划定和调整禁养区、限养区,并及时向社会公布。在禁养区内不得新建或者扩建畜禽养殖场,对现有畜禽养殖场、养殖户应当采取有效措施,依法限期关闭或者搬迁”。2013年7,浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于加快畜牧业转型升级的意见》,要求“各县(市、区)政府根据环境承载能力和畜产品消费需求,结合当地土地利用总体规划,在2014年3月底前,制定出台生态畜牧业发展规划,统筹布局畜禽养殖区块和总量,在环境敏感地区依法划分禁养区、限养区并向社会公布”。2013年9月,经某县人民政府常务会议讨论通过后,某县人民政府办公室发布了《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的实施意见》将金某的养猪场所在地划为禁养区,该实施意见的相关内容该某县县报报道了该实施意见的相关内容。随后某县开发委对金某户养殖场中的畜禽进行调查。
2014年10月底,该县管委会分别委托某县某房地产测绘有限公司及某县某房地产评估有限公司对金某养殖场进行测绘、估价。2013年12月底,某县管理委员会发布《关于某县畜禽养殖清养关停的实施意见》,就关停对象、时间及补偿政策作了规定。2014年6月13日,某县开发区管理委员会、某县农业局向金某做出《通知》,告知原告“必须于2014年6月18日前签订清养关停协议,于2014年6月30日前处理完存栏生猪,拆除违章搭建的猪舍,完成复耕”,并就补偿金额及不在限期内关停的后果进行了告知。2014年6月,金某自行委托绍兴市炬鑫测绘有限公司对其养殖场进行测绘。2014年7月2日,某县人民政府的派出机构某县管理委员会对金某养猪场实施了强制拆除行为。
【案件评析】
本案中是某县政府的派出机构某县管理委员会对金某实施了具体的强制拆迁行为,是行政机关实施的具体行政行为。但该县管理委员会是否具有强制拆迁的职权是需要依据法律的明文规定。因此,根据该案例中的情形,哪些行政机关对金某实施了具体行政行为,金某认为哪些行政机关侵犯了其合法的权益,金某养猪场被实施强制拆除的行为,是行政强制执行,则实施行政强制执行的机关的权限如何划分是需要先处理的法律关系。
本案例中,如何首先确定原、被告主体?其次是原告具体的诉讼请求?行政相对人如何复议或诉讼维权?
依法确定原、被告的法律依据:
《行政诉讼法》第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
  有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。
  有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。
  经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。
  复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。
  两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
  行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。
  行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
该案例中金某作为原告,若在行政强制执行法律关系中,某县人民政府是被告;若在原告认为侵犯其养殖权的法律关系在,某县农业局、某县人民政府均可作为被告。但该案建议养殖业主以行政强制执行的法律关系来提起诉讼。
依法确定原告的诉讼请求:
诉讼请求,是指原告通过人民法院对丁被告人提出的实体权利请求。本案的诉讼请求如何确定?
针对该案例中,要求确认某县人民政府的强拆行为无效,原因如下:
1、某管委会是某县人民政府的派出机构,因此某县人民政府对外承担责任,符合行政主体权力、名义、责任一致的要求。
所依据的相关法律:
派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。如果该法律、法规和规章没有明确授权的则该派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。大多数情况下,派出机构仅为行为主体而不能成为责任主体。
关于派出机构在行政复议中的被申请人的地位,《行政复议法》第15条第一款第二项规定,对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,该派出机构具有被申请人的地位,此时由设立该派出机构的政府工作部门或者该部门的本级地方人民政府受理申请人提出的行政复议。
    派出机构在行政诉讼中的地位,最高人民法院在2000年3月8日公布的《行诉法解释》第20条和第21条作了明确规定。派出机构是否具有行政诉讼被告的主体资格主要取决于是否获得法定授权及是否超越授权。具体说,分为三种情况:
    首先,行政机关的派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服而提起诉讼的应以该行政机关为被告,由其承担相应的法律责任。此时派出机构未获授权而以自己的名义实施行政行为,该行为被视为设立该派出机构的行政机关的行为。
其次,行政机关在缺乏法律根据即在没有法律、法规或者规章规定的情况下,自行决定授权其派出机构行使行政职权,公民、法人或者其他组织对之不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告承担相应责任。此种情况下,设立派出机构的行政机关与派出机构之间实际上是一种公法上的行政委托关系,派出机构为代理人,设立其的行政机关作为被代理人应对派出机构的行为承受相应的法律后果,派出机构是行为主体,行政机关则为责任主体来承担相应的法律责任,此即“名为授权,实为委托”的情形。
      最后,派出机构获得法律、法规或者规章授权后,在行使其获授权的行政职权时超出了法定授权范围,公民、法人或其他组织不服提起诉讼的,应当以实施该行为的派出机构作被告,如公安派出所作出600元罚款,还是派出所作被告。此时派出机构既是行为主体,也是责任主体,应当对其超越职权的行为承担法律责任。
第七十四条 行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:
  (一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
  (二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。
  行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:
  (一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;
  (二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;
  (三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。
  第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。
  第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。
  第七十七条 行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。
某县人民政府不具有强制执行的职权,因此属于超越职权的行政行为,应当是无效的。