【提要】关于法律上利害关系的认定，在法学理论和司法实践中常常存在争议，例如购房者支付合理对价购买了小产权房后，当小产权房面临被认定为违法建设应当强制拆除的情形时，小产权房购房者是否可以申请行政复议或者提起行政诉讼，那么是通过房屋买卖民事纠纷还是起诉行政机关的强制拆除行为来维权呢？本文对此进行了分析。
【案情】（注:本案是北京吴少博律师事务所代理的已生效案件）
原告（上诉人）：施某安。
被告（被上诉人）:海南省三亚市拆迁部门。
2007年8月1日，施某安与案外人吴某清签订《房屋购买协议书》，约定吴某清于2007年5月将自建的位于三亚警备区农场旁的海屿花园小区B区楼房15栋603房（面积78）卖给施某安，双方达成以下条款：“1吴某清自愿将房屋卖给施某安后，施某安对该房屋拥有所有权和转让权，吴某清无权干涉，且转让后被转让方享有与施某安同等权利；2根据要求，在不动整体框架结构的前提下，施某安可以对该套房进行自主装修；3如地方拆迁方或部队因建设需要拆迁该房屋，则地方拆迁方或部队对该房屋的拆迁赔偿归施某安所有，并由吴某清负责协调解决；4吴某清必须派人负责小区的水电、卫生、物业等工作，可适当收取施某安的费用；5施某安同意一次性付款给吴某清，吴某清开收据给施某安作为凭证；6此协议一式二份，吴某清、施某安各持一份，自双方签名盖章之日起生效。”同日，施某安向吴某清支付了购房款234万元，吴某清向施某安开具了《收据》。2015年5月~6月，三亚市吉阳区城市管理局对施某安房屋所在的海屿花园小区楼房实施强制拆除。后施某安对三亚市吉阳区城市管理局的强制拆除行为不服，向三亚市城郊人民法院提起诉讼。2015年9月25日，施某安以其在诉三亚市吉阳区城市管理局强制拆除案件审理过程中得知三亚市综合行政执法局作出233号强制执行决定为由，向三亚市拆迁部门申请对233号强制执行决定进行行政复议。2015年10月8日，三亚市拆迁部门作出33号不予受理决定，不予受理施某安提出的复议申请，并于次日向施某安邮寄送达。施某安不服33号不予受理决定，于2015年10月21日向原审法院邮寄起诉材料，提起本案行政诉讼，请求撤销三亚市拆迁部门作出的33号不予受理决定，并责令三亚市拆迁部门依法受理施某安的复议申请。
另查明，三亚市综合行政执法局于2012年12月17日作出233号强制执行决定，主要内容为：“该处建房业主：本局执法人员于2012年8月7日巡查时发现，你未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在吉阳镇上抱坡村师部农场旁，擅自建设一栋建筑，现已建至七层封顶，占地面积约为318平方米，建筑面积约为2226平方米。该违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款、《海南省城乡规划条例》第37条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、第68条、《海南省城乡规划条例》第73条之规定，我局于2012年9月15日已依法送达三综执（吉阳）罚决字〔2012〕第693号《行政处罚决定书》，且于2012年9月22日下发三综执（吉阳）催字〔2012〕568号《强制执行催告书》，要求你于2012年9月23日24时前自行拆除上述违法建筑物，并于2012年9月22日发出公告，要求你履行拆除义务，但你逾期仍未履行拆除义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、第68条之规定，我局决定于2012年12月19日对你上述违法建设的建筑物实施强制拆除。如不服本决定，可自本决定书送达之日起60日内向三亚市拆迁部门申请行政复议；也可在3个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本决定不停止执行。”
【审判】
海南省三亚市中级人民法院作出［2015］三亚行初字第157号行政判决，认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第12条第1款的规定，三亚市拆迁部门在收到施某安的行政复议申请后，负有进行审查并根据不同情况作出相应决定的法定职权和相应职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款的规定，本案涉案楼房的建设者未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可擅自建设，所建房屋为违法建筑。三亚市综合行政执法局针对涉案楼房建设者的违法建设行为作出行政处罚决定，在责令楼房建设者自行拆除违法建筑未果后，作出强制执行决定，其执行对象是涉案楼房的建设者。鉴于涉案楼房为违法建筑，三亚市综合行政执法局决定强制执行并未侵害施某安的合法权益，故三亚市拆迁部门作出33号不予受理决定并无不当。施某安诉请撤销33号不予受理决定不能成立。施某安认为三亚市综合行政执法局作出强制执行决定违法，属另一法律关系，不予审查。综上，判决驳回施某安的诉讼请求。
施某安提起上诉，认为其与三亚市综合行政执法局作出的行政行为有法律上的利害关系，原审法院认定事实不清，适用法律错误，其与开发商签订的买卖合同虽无效不受法律保护，但房屋内装修及家具等物品是施某安的合法财产，依法应受保护。三亚市综合行政执法局是基于行政处罚决定和强制执行决定实施的强制拆除行为，在强制拆除之前未履行调查、清点、登记等义务，导致强制拆除时房屋内财物被砸毁，侵犯了其合法财产权利，对其权利、义务产生了实际影响。他作为涉案房屋的实际占有、使用人，是三亚市综合行政执法局行政处罚后果的实际承受人，与233号强制执行决定具有法律上的利害关系。
三亚市拆迁部门答辩称，施某安不是具体行政处罚及强制决定的相对人，无权对具体行政行为申请复议。本案中，只有建房业主才有权提起行政复议或行政诉讼。施某安既非涉案建筑的建设者，也非土地使用权人，与被拆建筑没有法律上的利害关系。根据《城乡规划法》《海南省城乡规划条例》的相关规定，建设业主才是涉案行政行为的相对人。本案中，行政处罚及行政强制的对象是建设单位，也即建房业主。根据相关法律规定，未经验收或者验收不合格的房屋，不得交付使用。涉案房屋不允许买卖，更不允许交付使用。施某安与吴某清的《房屋购买协议书》是针对违法建筑的买卖合同，该买卖行为不受法律保护。施某安可以通过民事诉讼途径向吴某清主张返还购房款，而无权针对拆除违法建筑行为提起行政复议。综上，施某安不是涉案行政行为的相对人，与涉案行政行为不具有法律上的利害关系。三亚市拆迁部门作出不予受理决定符合法律规定。
海南省高级人民法院作出二审判决，认为本案的争议焦点和审查重点是三亚市拆迁部门不予受理施某安对233号强制执行决定提出的复议申请是否正确、合法。根据审理查明的情况，三亚市综合行政执法局作出233号强制执行决定，针对的主体对象是涉案海屿花园小区楼房的建设者，客体对象是海屿花园小区楼房建设者不履行693号行政处罚决定确定义务的行为。施某安不是海屿花园小区楼房的建设者，不存在应当履行639号行政处罚决定确定的义务而其拒不履行的行为，施某安的海屿花园小区房屋权利来源于其与吴某清之间的房屋买卖关系，故施某安不是233号强制执行决定的相对人。至于施某安是否为233号强制执行决定的利害关系人，因违法权益不受法律保护，利害关系应是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的侵犯，如果当事人不能证明自己的合法权益受到行政行为的侵犯，则不能认定其与行政行为有利害关系。本案中，施某安提供的证据不能证明233号强制执行决定侵犯了其应受法律保护的合法权益，故可以认定其与233号强制执行决定不具有利害关系。施某安主张其是海屿花园小区房屋的实际占有、使用人，是涉案行政行为后果的实际承受人，涉案房屋内的装修、家具等物品是其合法财产，依法应受法律保护，因而与233号强制执行决定具有利害关系。因本案是施某安不服233号强制执行决定向三亚市拆迁部门申请行政复议，如上所述，就233号强制执行决定本身而言，并不针对施某安，且不涉及海屿花园小区房屋内的装修、家具等财产；施某安主张其实际承受了涉案行政行为的后果，依法应当并且能够通过对其与吴某清之间的房屋买卖关系进行民事法律责任界定而得到救济，故施某安的上述主张不能成立。综上，三亚市拆迁部门认定施某安提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第2项规定的受理条件，并据此作出33号不予受理决定，不予受理施某安提出的复议申请，并无不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。施某安的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。
【评析】
本案中，一、二审法院围绕三亚市拆迁部门不予受理施某对233号强制执行决定提出的复议申请是否正确、合法这一焦点问题进行了审判，其中的关键点在于施某安是否具有提起行政复议或者行政诉讼的主体资格。本案涉及两个值得思考的问题：第一，实际居住的小产权房购买者是否有权就涉案房屋强制执行决定提起行政复议或者行政诉讼；第二，涉及民行交叉的案件，购房者应当如何维权。
第一，行政文书载明的相对人不等于行政复议或行政诉讼的主体。
当行政行为的载体即行政文书确定的行政相对人是建设者时，购买涉案房屋的购房者是否可以申请行政复议呢？笔者以为，行政文书载明的相对人并不等同于可以提起行政复议或者行政诉讼的主体，即不应当以行政文书载明的相对人来限制可以提起行政复议或者行政诉讼的主体范围。
其一，从法律规定方面分析，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”其中，并没有将行政复议申请人限定于行政行为的相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”，同样没有将行政诉讼的原告局限于行政行为针对的相对人。
其二，从法学理论角度分析，鉴于行政复议的制度设计较多来源于行政诉讼法律制度，两者仅仅是受案范围、审理程序要求以及审查强度上有差异，但是在申请人资格上并无区分的必要。无论是否复议前置，有资格申请行政复议的人就有资格提起行政诉讼，故以行政诉讼中原告的资格认定理论进行分析。由于原告是行政诉讼的发起者，是最基础、最为关键的主体，行政诉讼中关于原告资格的设定，既是一种法律意义上的资格，保护合法权益的所有者，也具有将可能滥用司法资源的主体排除的作用。关于原告主体资格的规定，修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第24条对原告资格进行了比较原则性的规定，即提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条借鉴了行政诉讼中第三人的概念，提出了具有法律上利害关系的规定。而新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第25条中在“利害关系”之前没有修饰限定，即原告的资格标准由“法律上的利害关系”扩展为“利害关系”（同样，在《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条对于行政复议申请条件的规定中，也仅适用了“有利害关系”的提法，没有其他限定）。只是在司法实践中，法院仅能处理法律上的利害关系。可以说，《行政诉讼法》中规定的利害关系意思是从宽解释的“法律上的利害关系”。由上述分析可以看出，原告资格的本质特征应当是“法律上的利害关系”。而如何界定法律上的利害关系，有观点认为法律上的利害关系应当是指行政法律上的利害关系。但笔者以为，此观念值得推敲。行政法律关系一般是指行政机关通过行政行为与行政相对人之间产生的法律上的关系，但是行政法律关系并没有包含行政机关与相关人的关系。而且，行政法律关系将事实行为排除在外，这既不符合行政诉讼的实际，也不符合行政诉讼法的规定。此外，法律上的利害关系也不完全等同于法定权利，还应当包含公民、法人或者其他组织的既得利益以及必定实现的期待利益等。可见，行政诉讼的原告资格并不应像民事诉讼中存在的“直接利害关系”的限定，不应当限定于行政行为的相对人。同时，在确定原告资格的过程中，应当以“可能性”作为参照标准，就是并非要求起诉人在起诉时就应当有合法权利受到侵害的必然性要件，而是只要起诉人的合法利益或者正当利益存在被侵害的可能性时，就应当赋予原告起诉的主体资格。
其三，从法律实践角度分析，在认定违法建设的执法过程中，行政机关认定的“相对人”自己主张其并非适格的相对人，房屋所有权者或土地权利人另有他人，但是行政机关仍然依据其调查的情况，在之后的执法过程中，以其认定的人员作为行政行为的相对人的，此时，涉案建筑的建设者、土地的权利人或者房屋的所有权人是否可以通过行政复议或行政诉讼来维权？此种情况中，如果仅仅按照行政文书载明的相对人来限定提起行政复议或者行政诉讼的主体，显然不符合法治的要求。例如，如果行政机关将在涉案建筑中的暂住者或者承租人认定为强制执行的相对人，这些行政机关认定的相对人可能出于并不关乎自身所有权或者法律意识不强等原因不注重行政机关的相关认定。在行政机关认定相对人可能存在错误的情况下，否定了持有相关协议或者有效法律凭证等权利人提起行政复议或者行政诉讼的权利，则会导致权利人通过行政复议和行政诉讼主张权利的合法渠道被堵塞。
具体到本案中，被上诉人答辩中称，行政强制的对象是建设单位，强制执行决定书中载明的相对人是建房业主，因此只有建房业主才可能通过行政复议或者行政诉讼主张权利。但实际上，行政机关不应当以施某安并非行政文书载明的行政行为相对人来否定其提起行政复议的权利，尤其是当房屋已经建成交付多年，施某安已经与吴某清签订《房屋购买协议书》，且没有对房屋买卖法律关系进行司法定性的情况下，吴某清以房屋所有权使用权或者房屋装修添附等自身合法权益可能因行政行为受到损害申请行政复议时，应保障其进入行政复议程序的权利。
第二，涉及民、行交叉案件购房者的维权之路。
考虑到理论界以及司法实践中关于利害关系的认定一直存在争议，各地法院在处理此类案件中对于行政诉讼中原告主体资格的把握并不完全一致，选择较为恰当的维权方式才能更好地维护自身合法权益。例如，如果行政机关已经针对涉案建筑物实施了强制拆除行为，作为房屋实际居住者的权利人可以针对强制拆除行为提起行政诉讼以及行政赔偿诉讼。通常情况下，强制拆除行为涉及屋内动产的保护问题，房屋实际权利人起诉强制拆除行为的案件进入实体审理的可能性较之起诉强制拆除决定违法的案件进入实体审理的可能性更大，当事人可以在起诉强制拆除行为违法的案件中主张赔偿。本案中，代理律师就针对行政机关的强制拆除行为提起了诉讼，并在强制拆除及赔偿案件中积极为购房者维权，效果较好。同时，在行政机关查处违法建设的过程中，购房者可以就房屋买卖合同提起民事诉讼，如果法院确定买卖合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第58条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，签订房屋买卖合同的出卖人应当返还房款及赔偿相应的装修添附损失，购房者可以请求赔偿信赖利益损失以及期待利益损失等。
【律师提示】
《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”，法律并没有将行政诉讼的原告局限于行政行为的相对人。申请行政复议与提起行政诉讼的主体资格上并无区分的必要，无论是否复议前置，有资格申请行政复议的人就有资格提起行政诉讼。
当购房者购买的房屋被行政机关认定为违法建设，而行政机关一直针对很多年前建房的单位或个人进行行政行为时，实际在涉案房屋内居住生活的权利人仍然有权利申请行政复议或者行政诉讼，尤其是针对行政机关实施的强制拆除行为可以提起确认为违法的行政诉讼以及行政赔偿诉讼。一般在行政强制拆除行为违法时，即使原告无法直接证明财产损失的具体数额，人民法院也会可以根据生活经验结合案件的具体情况，酌定行政机关应当赔偿的数额。提起行政诉讼并不妨碍购房者通过民事合同诉讼维护自身权益，在行政机关查处违法建设的过程中，购房者可以就房屋买卖合同起诉民事诉讼，要求卖房者赔偿损失。
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