行政机关作出不予赔偿的决定，赔偿请求人可否申请行政复议？

案情概述

天津宋女士的住房被纳入征收范围，征收期间，房管局委托的房屋征收实施单位非法闯入宋女士的住宅，扣押所有财物并强行拆除房屋。宋女士遂向房管局申请行政赔偿，要求恢复房屋原装、返还财物并赔偿相应损失。房管局收到申请后，经过审查，作出《不予赔偿决定书》，决定对宋女士的行政赔偿申请不予赔偿。宋女士对房管局作出的《不予赔偿决定》不服，向区政府申请行政复议，请求区政府撤销《不予赔偿决定》并依据《国家赔偿法》第七条规定责令房管局依法赔偿。区政府收到宋女士的申请后，作出《行政复议申请不予受理决定书》并邮寄送达。宋女士对该不予受理决定不服，提起行政诉讼。经过一审、二审、再审程序，三级法院对宋女士的诉求均不予支持。

法律分析

为什么区政府及法院均认为该《不予赔偿决定》不属于复议范围？

首先，申请行政赔偿是法定权利，直接向赔偿义务机关（实施侵权行为或者直接承担侵权责任的行政机关）申请赔偿的，不以违法性确认为前提。

依照《国家赔偿法》第二条、第三条、第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时的违法行为侵犯人身权或者财产权造成损害的，公民、法人或者其他组织有依照该法取得行政赔偿的权利。依照《国家赔偿法》第九条第一款的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时的违法行为侵犯人身权或者财产权造成损害的，赔偿义务机关应当给予赔偿，赔偿请求人向赔偿义务机关要求赔偿，无需行为的违法性已经得到确认。在接到赔偿请求人的赔偿申请后，赔偿义务机关可自行对侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行为的违法性作出确认，并进而决定赔偿。行为的违法性得到确认是公民、法人或者其他组织取得行政赔偿的基本前提。

其次，若赔偿义务机关未对行为的违法性作出确认，决定不予赔偿，则公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。

依照《国家赔偿法》第九条第二款的规定，在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求。《行政复议法》第二十九条第一款也对在行政复议程序中如何提出行政赔偿请求作出规定，即行政复议申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定行政复议被申请人依法给予赔偿。

由上可知，在行政复议程序中，公民、法人或者其他组织提出行政赔偿请求应当是一并提出行政赔偿请求，即在对具体行政行为申请行政复议时一并提出。由于具体行政行为的违法性得到确认是决定行政赔偿的基本前提，若公民、法人或者其他组织并未对具体行政行为申请行政复议，仅是就行政赔偿争议提出复议请求，则行政复议机关便不具备决定行政复议被申请人是否给予行政赔偿的基础，因而不符合行政复议的法定受理条件。

本案例中，宋女士对房管局作出的《不予赔偿决定》不服，向区政府申请行政复议，但其复议请求仅是撤销该不予赔偿决定，责令房管局依法赔偿，并未对房管局的某个具体行政行为申请行政复议，该不予赔偿决定也不是《行政复议法》第二条、第六条规定的具体行政行为，故宋女士所提行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件，区政府决定不予受理符合法律规定。

故在单独提起的行政赔偿程序中，赔偿义务机关不予赔偿的，应当依据《国家赔偿法》第十四条第二款的规定，赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。