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石矿场因建设客运专线被关停,理清案件性质是解决纠纷的关键

来源:北京吴少博律师事务所  时间:2018-12-11 17:34     咨询热线:010-61057018


《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出,有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。最高人民法院发布保护产权和企业家合法权益的典型案例,通过二审、再审、复核或者执行申诉等程序纠正、改判地方法院在认定事实或者适用法律方面出现的错误正是对《意见》精神的贯彻落实,也是对民营企业家人身、财产权利的保护。本文对其中一则案例研读、分析,并同大家分享。

该案纠纷始于2005年,双方当事人在政府及相关部门的参与下多次磋商、协调,期间还爆发过两次集体冲突,2014年起诉,历经中院一审、高院二审、最高院再审,终于在2017年落下帷幕,耗时12年之久。好在费尽周折,作为当事一方的矿场合法权益得到了维护,另一方的部分观点、证据也被法院采纳,赔偿也是在合理范围之内。

不过本案的审理可谓一波三折,一审法院判决支持原告方的诉讼请求,上诉后二审法院裁定撤销一审判决、驳回原告请求,再审法院又判决撤销二审判决,维持一审判决。来来回回,循环往复,最主要的原因是该案发生的时间点较为敏感,我们知道开矿需要有《采矿许可证》,而本案当事人的《采矿许可证》在即将到期之前,一条铁路客运专线需要从矿场穿过,客运专线涉及公共利益,但该地又没有征收项目;负责建设客运线的是民事主体,但又有政府部门参与其中组织谈判协商。问题由此产生,该案纠纷是民事纠纷还是行政纠纷?若是民事纠纷,赔偿主体为负责建设铁路客运专线的公司,若是行政纠纷,赔偿主体为政府部门。所以理清纠纷类型是解决问题的关键,二审法院也正是因为对纠纷性质的理解存在偏差才导致审判结果大相径庭。

经过最高院再审,以下两点充分体现了人民法院发挥审判职能对企业家财产权的保护:

1、水田石矿场《采矿许可证》有效期虽到2005年12月31日截止,但法院根据“高度盖然性”认定标准认为若无修建客运专线影响,至少可以经营到2008年中期,并判定给予补偿。

2、水田石矿场主张将近2亿的损失补偿,法院依据公平、公正的原则,只认同了其中部分诉求,并对不合理部分予以驳回。
下文针对案涉法律问题进行详细论述。
 
一、案情概述

水田石矿场成立于1992年,自2003年3月起由本案当事人王某等人投资经营,其《采矿许可证》有效期限至2005年12月31日。值得一提的是2005年8月,该市市政府发布通告,将水田石矿场所在区域列为“B5限采区”,除确定的限采区以外的区域均为“禁采区”。

2005年12月,某铁路客运专线规划线路需穿越水田石矿场,因采石爆破会给穿越该矿场的隧道造成安全危险,负责客运专线的设计单位A公司便致函市政府,请求协调关闭该水田石矿场。但因规划意见不明确国土局并未作出关闭决定,而是与水田石矿场协商谈判有关关闭补偿事宜,水田石矿场也因此停产且没有及时拿到预付补偿款。

随后,市政府、国土局、轨道办等部门组织双方当事人谈判,多次磋商后于2007年6月达成一致意见,形成一份《备忘录》,约定由A公司补偿水田石矿场相关费用,并按现有三条生产线两年半开采期作为经营损失补偿,但此项补偿由于涉及到《采矿许可证》期限问题需请示省国土资源厅和省政府,批复不同意水田石矿场延长两年开采期。

2008年2月,水田石矿场于收到预付补偿款5000万元,而对于双方此前协商的生产线机器设备残值、填土费、青苗费、经营损失、员工误工及遣散费等费用的剩余补偿款经多次协商A公司拒不支付。

王某等人于2014年提起诉讼,请求A公司支付拖欠的生产线补偿费及利息、经营损失及利息、员工误工及遣散费及利息。
 
二、法院裁判

一审法院:判决支持王某等人关于A公司支付尚欠补偿款、经营损失、员工误工及遣散费的部分诉讼请求,对过高部分的请求及利息请求不予支持。

二审法院:裁定撤销一审法院判决,驳回王某等人的起诉。原因是该案由政府部门主导关闭王某等人经营的水田石矿场后,双方因补偿问题引发的纠纷,应当参照适用《城市房屋拆迁管理条例》规定向行政管理部门申请裁决,不应作为民事案件受理。

再审判决:撤销二审裁定,维持一审判决。理由是政府并未对案涉矿场进行行政征收,王某等人和施工企业就其案涉矿场补偿问题的诉讼,属于平等主体之间的民事纠纷,不属于行政纠纷。二审法院将案由确定为房屋拆迁安置补偿合同纠纷并驳回王某等人的起诉,属于适用法律错误,应予纠正。
 
三、法律分析

1、本案究竟属于平等主体之间的民事纠纷还是行政纠纷?

本案历经一审、二审、再审,就案件性质而言一审法院认为属于民事纠纷,所以直接判决A公司支付水田石矿场部分合理请求。再审法院观点同一审法院一致,二审法院则持不同观点认为属于行政纠纷,理由是本案因A公司建设铁路客运专线,由政府部门主导关闭王某等人经营的水田石矿场后,双方因补偿问题引发的纠纷,依据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》,人民法院不予受理,应告知当事人按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。那么,本案究竟属于哪种纠纷?经分析案情我们认为属于民事纠纷,理由如下:

(1)虽有政府部门参与,但并没有实施具体行政行为。

市政府及其相关部门虽然在一定程度上介入了双方的纠纷,但其在介入方式上限于受A公司的委托而与王某等人协商补偿事宜,在整个补偿方案谈判过程中,政府部门仅仅充当组织者和协调者的角色,并没有实施具体行政行为,因此,本案的民事纠纷并非由行政行为所引发,不具有与行政行为相伴而生的特点,仍属于普通民事案件的范畴。
A公司辩称本案的根源为水田石矿场关闭,应当向市政府主张诉求。但这个理由不能成立。首先,虽然铁路客运专线设计单位于2005年12月发函市政府,请求关闭水田石矿场,但由于当时A公司开工手续并不齐备,有关政府部门并未作出征收或关闭决定的行政行为。其次,本案系由市政府协调双方通过谈判解决有关关闭补偿事宜,A公司成立后,亦同意上述谈判方式,并于2007年6月中旬致函市政府,委托其协调办理水田石矿场的补偿事宜。在整个补偿方案谈判过程中,市政府虽多次组织和协调,但总体上A公司和水田石矿场仍处于平等协商的地位,政府部门的组织协调行为并不改变本案纠纷的性质。

(2)A公司与王某等人是本案当事人,双方是平等的民事主体。

A公司修建铁路,其规划线路需穿越王某等人所投资经营的水田石矿场,采石爆破会给穿越水田石矿场的隧道造成安全隐患,水田石矿场因此而停止经营。A公司作为企业法人,其与王某等人系平等民事主体,王某等人向A公司主张因水田石矿场停止经营而遭受的损失,该纠纷属于平等民事主体之间的财产纠纷。
 
2、本案谈判、诉讼期间,二审法院作出裁判所依据的《城市房屋拆迁管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代,新旧法交替法律如何适用?

上一个问题我们探讨了案件性质,属于民事纠纷,二审法院适用法律错误确定无疑,其实,本案即便属于行政纠纷,二审法院在法律的适用上依然存在问题。

本案纠纷始于2005年A公司修建铁路客运专线导致水田石矿场停产停业,期间双方多次谈判、交涉,二审裁判作出的时间为2015年。期间2011年1月21日国务院发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》,该条例第三十五条规定:“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止……”

此处涉及到新法的溯及力问题,即新法施行后,对其生效前发生的事件和行为是否适用新法。如果适用,就具有溯及力;如果不适用,就不具有溯及力。根据“法不溯及既往”的原则,新法只能对其施行以后的行为发生法律效力,而一般不能溯及到其施行以前的行为,这是为了保证人们能够对自己行为的后果进行预期,从而对是否行为以及如何行为作出合法性判断。适用新法还是旧法实质上涉及到行政相对人的实体权利即是否承担法律责任和承担多少的问题。一般法律没有溯及力,这种不溯及既往的原则是也各国立法所遵循的通例。但就程序问题而言,处理时应适用现行有效的程序规范,而不是适用旧规范。具体到本案中,二审法院作出裁判适用的法律是《城市房屋拆迁管理条例》第十六条,此规定是程序性规定,只能适用裁判作出时有效的规定,即按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出裁判,二审法院适用已被废止的行政法规中的程序性条款对本案进行裁判,也属适用法律错误。
 
3、最高院认为若无A公司的影响,水田石矿场在2005年之后依然可以正常经营,双方提交的一系列证据符合“高度盖然性”标准,而A公司则持恰好相反的态度,那么,实践中一般如何认定证据达到“高度盖然性”?

高度盖然性,从本质上来说是法官在对证据和案件事实的认识达不到唯一性、必然性条件下不得不使用的手段,但是由于它符合事物发展的概率,并且弥补了“客观真实”原则所缺乏的可操作性,是最大限度接近“客观真实”的有效途径和重要手段。这就赋予了法官一定的自由裁量性,那么实践中,如何认定证据达到“高度盖然性”呢?

首先与证据数量有一定联系,一般而言,证据的数量与证明力成正比,证据越多,就越容易形成证据锁链,其证明的盖然性程度就越高,但这个一般规律不是绝对化的,关键还是证据证明力的大小,如果一个直接证据与数个间接证据发生对抗,法官应当认定直接证据而否定间接证据。其次它与证据种类有关,不同的证据种类具有不同的证明效力,如鉴定结论的证明力高于证人证言。最后高度盖然性是用概率的方式来表述的,在错综复杂、相互矛盾的证据面前,法官对证据的认定和采信是一个主观判断过程,所以法官必须具有良好的法律知识、社会经验、逻辑推理和道德良知,并且建立相应的监督制约机制,还必须遵循“心证公开、合议评定、穷尽证据”这三个基本原则,最大限度地发挥高度盖然性的积极作用,以尽可能地接近客观真实。

具体到本案中,再审时王某等人提交了三份证据:《某市矿产资源采矿权出让公告》;当地一份报纸2008年5月31日的报道“一矿区开采权7500万被拍走”;2010年7月5日深圳市矿业权招标拍卖挂牌出让结果公示。

这三份证据共同证明了对于某市保留的12个采矿点,国土部门直至2008年中期才第一次对其中一家启动了采矿权招拍挂程序,2010年才对另一家启动采矿权招拍挂程序,也就是说,除了受到A公司铁路修建影响的水田石矿场和另一家坑石场外,其他10家采石场中,有1家经营到2008年中期,有1家经营到2010年并在当年拍得了后续的采矿经营权,其他8家仍在经营。若无A公司修建铁路影响,水田石矿场至少可以经营到2008年中期,并可通过参与投标的方式竞得原矿区的采矿权。

法院另外查明一项事实,即市政府办公厅的某项会议纪要:“关于水田石场治理方案。由于该石场远离城镇,附近无居民生活区、工厂区,且有一定的储量,如继续开采周边影响较小,会议同意水田石场作为12个保留的采石点之一”。

另,市国土局在2006年出具的一份文件中,提出如下意见:“水田石矿场属我市规划保留的十二个限采区之一,并由市政府进行了公告。现因重大建设项目的需要关闭该采石场,我局建议先由市规划部门按规定办理撤销这两个限采区的相关手续。”

另一份处理意见中提出:“A公司是在开工手续不齐备的情况下开工……水田石场一直比较配合政府的工作,自2005年12月关闭后,一直到2008年2月才收到预付补偿款,而我市其他类似石场都是整治开采到2006年底。”

综合以上证据,若无A公司的影响,水田石矿场在2005年采矿期满后,正常情况下,能够获得水田石矿场采矿权的延期,并基于其对水田采矿区域情况的熟悉和了解,在之后的招拍挂程序中继续取得水田采矿区域的采矿权也是大概率事件,即使将来被政府关停,也是建立在继续经营并获利的基础之上。
 
4、补偿金额多少为宜?是否应全部支持水田石矿场的请求?

综合以上分析,既然A公司在线路选择、及时开通等方面已实现了便利和安全,且双方已经达成了补偿协议,A公司理应依据补偿协议补偿王某等人因水田石矿场停止经营所造成的经营损失和员工遣散费等损失。但诉讼中,王某等人主张将近2亿的赔偿是否都具有事实和法律依据呢?

一审及再审审理中,法院并没有完全支持王某等人的诉讼请求,而是从有利于矛盾纠纷的尽快解决和公平合理的角度出发,支持了一部分请求,对过高部分的请求及利息请求不予支持,这也充分体现了法院在保护产权人和企业家合法权益时的公平、公正,正确适用法律,没有偏袒任何一方。下文以“经营损失补偿”为例进行分析,关于员工误工及遣散费的问题以及生产线、机器设备残值补偿费的问题亦同“经营损失补偿”,本文不再展开论述。

水田石矿场的采矿许可证虽然载明至2005年12月31日到期,但鉴于某市整顿采石场开采直至2008年5月份才首次以招拍挂的方式出让采石场采矿权等实际情况,《备忘录》中“按现有三条生产线两年半开采期作为经营损失补偿”确定水田石矿场的经营损失,是比较符合实际的。市政府相关职能部门已就经营损失补偿问题委托房地产评估中心进行了初步估算,估算结果显示按照节假日不开工、一台班8小时、不加班的方式计算,水田石矿场每年开采石方112.5万立方米,利润按山体石方30元/立方米进行估算,实际开采量两年零十五天的经营纯利润为8578万元。但省政府不同意水田石矿场延长两年开采期,所以法院酌定A公司补偿水田石矿场一年的经营损失4289万元,对过高部分的请求及利息请求不予支持,公平适当。
 
四、结语

正如最高院在评价此案时所言:“这将有利于切实强化各类市场主体的契约意识、规则意识和责任意识,对于进一步合理界定征收征用的公共利益范围,不将公共利益扩大化具有典型的指引价值。”也体现了司法机关在用实际行动促进和维护社会公平正义,始终坚持法律面前人人平等,用每一个个案向社会、向各企业家输送正能量。

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