【论述篇】处罚与执行——法律时效的不同运用

　　时效问题对法律来说至关重要。其事关法律目的的实现与社会生活的稳定。在民事领域，有诉讼时效制度。其是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，权利人将失去胜诉权利，即胜诉权利归于消灭；而在刑法领域，有追诉时效制度。其是刑法规定的司法机关追究犯罪人刑事责任的有效期限。犯罪已过法定追诉时效期限的，不再追究犯罪分子的刑事责任；已经追究的，应当撤销案件，或者不予起诉，或者宣告无罪。《治安管理处罚法》中也有类似规定；而在行政法领域，时效问题也是不容忽视的。为了督促行政机关及时履行职责或者行政相对人及时行使自己的权利，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等行政法律法规中设置了大量的期限，一旦超过这个期限，当事人将不再享有某项职责或权利。就拿我日常接触较多的征地拆迁纠纷来说，其中的期限问题也是较为复杂、多变的。我曾经采访过北京吴少博律师事务所的主任律师吴少博，他形象地说，我们既要依靠时间，也与时间赛跑，可谓与时间亦敌亦友。

 

　　今天我来截取两个征地拆迁纠纷当中经常出现的有关时效的争议，以此来窥探时效在征地拆迁乃至行政诉讼领域的生存样态，帮助读者更好的理解、运用时效制度。首先是有关行政处罚的时效。即行政机关向行政相对人作出行政处罚，应当在违法行为出现后多长时间进行？是有一定的时间限制还是可以随时为之？其次就是行政执行中，包括行政机关申请法院执行的情形下，行政机关是否受时效限制？是否可以在任意时候执行或申请执行？

 

　　首先来看行政处罚。《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这是关于行政处罚时效问题的明确规定。即若没有法律的特殊规定，违法行为超过两年未被发现，即不再被行政处罚。但是，此处有违法行为是否连续之分，这也是相对人经常困惑的地方。

 

　　在张某甲诉泗水县国土资源局行政处罚案中（（2015）济行终字第240号），被告（泗水县国土资源局）于2015年1月27日作出泗国土资罚决字（2014）126号处罚决定书，决定没收原告（张某甲）在非法占用土地上建的建筑物及其他设施，并处6960元罚款。原告向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告2015年1月27日作出的泗国土资罚决字（2014）126号《行政处罚决定书》。一审法院判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至济宁市中级法院。张某甲上诉称，上诉人的房屋已经建成10年之久，并非新建，10年间没有任何单位和个人给上诉人说不能在此建房，这足以说明该房屋的合法性。

 

　　法院经审理后认为：涉案土地属农村集体土地，上诉人未经批准在该集体土地上建房，该房屋违法与否并不因建设时间的长短转化，亦不因土地是否被征用转化。故，上诉人主张涉案房屋为合法建筑，系其合法私有财产，与事实不符，本院不予支持。该房屋一直处于非法占用土地的持续状态，被上诉人某县国土资源局根据调查的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对张某甲进行处罚并无不当。于是判决驳回上诉，维持原判。

 

　　本案是对《行政处罚法》第二十九条的典型运用。就上诉人来说，其指处罚超过时效是就当初建房时未经审批的违法行为来说的，而被上诉人处罚的则是违法建筑本身。这一建筑因未经审批而是违法的，这一违法状态随着建筑的存续一直存在，对其的处罚的两年时效应从行为终止终止之日算起。在本案中，违法建筑并未终止，事实上也不可能终止，除非被拆除。总之，行政处罚有明确的时效规定，即两年时间，但要注意违法行为是否连续，即要注意时效的起算时间点。

 

　　再来看一下与行政处罚密切相关的执行问题，处罚若得不到执行是没有意义的。对执行时效的关注，源自于我对吴少博律师的采访。吴律师向我讲述了他执业过程中遇到的一类十分突出的征地拆迁纠纷。大致案情如下：

 

　　城乡结合部原本用来种植农作物。但地方政府显然认为这样有些“暴殄天物”。诚然，种植业创收，在当前城市建设如火如荼，土地经济愈演愈烈的情况下，确实偏低了。地方政府为了加速当地经济发展，决定在耕地上浇筑一层水泥地，然后租给企业当房东收租金。一切按法律程序来倒也没事。但是，将农用地征改为建设用地要履行严格的法律手续，更要命的是，在当前保护耕地的政策导向下，这种审批很多时候都无法通过。地方政府情知难办，又耐不住人民币诱惑，往往选择先斩后奏，建立起城乡工业园区，并招商引资。企业也不是傻子，没有证件在手总感觉心里不踏实。政府为了消除企业顾虑，更重要的是，在日后相关部门查处时成功甩锅，欺骗企业签收一份“格式处罚书”，并谎称只要交了罚款，就可以办证。但这行政处罚书的实际内容却是没收企业用地和建筑物。三年五载一过，当该土地被征收，或者出现其他事由需要企业搬迁时，企业拿出了补偿申请书，政府却拿出了尘封已久的行政处罚书，并申请法院强制执行。最终的结局就是，企业该履行的义务没少履行，该获得的赔偿却一分也得不到。那么，这份数年之后的行政处罚，能否申请法院执行呢？我们还是先找法律依据。《行政强制法》第五十三条与此相关：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”但注意，这里并不是针对行政处罚，而是针对行政决定，两者的内涵是不一样的。而《行政处罚法》并没有类似规定。

 

　　此时，有两种做法可以维护上述案例中企业的利益。一是类推适用《行政强制法》的规定。类推适用只有在刑法中是严格禁止的，在行政法、民法中不失为一个弥补法律漏洞的司法裁判方法。因为无论从形式上、内容上还是性质上看，《行政处罚法》与《行政强制法》都有诸多相似之处。二是法律层面没有依据，我们就从低位阶的法律法规中寻找依据。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”虽然本条为司法解释，权威没有法律高，但好歹是关于行政处罚执行时效的具体、明确规定，具有很强的指导意义。

 

　　总之，就行政处罚的执行来说，并没有所谓的是否连续之分，因为行政处罚是行政机关的具体行政行为，不可能是一个连续的状态，只能是一个瞬时的行为。而且行政处罚的执行也是有时效限制的，不得任意为之。