养猪场未报批环评被罚款 环保局“新法处旧案”输了官司

　　“法不溯及既往”是现代社会一项基本的法治原则。其意指国家不能用当前制定的法律指导人们过去的行为，更不能用当前的法律处罚人们过去从事的当时是合法而当前是违法的行为。该法治原则在限制国家权力的扩张与滥用，维护社会秩序的稳定性，保护人们期待信赖利益方面意义重大。在我国，“法无溯及力”同样适用于民法、刑法、行政法等方面。“法不溯及既往”不仅仅是法治理论，更有实体法支撑。《立法法》第九十三条明确规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

 

　　换言之，无论在何种执法领域，不溯及既往都是一项最基本的执法要求。环保执法也是如此，或者说更是如此。我国环保事业发展经历了漫长的过程。至少在进入新世纪之前，环境保护尚未真正引起国家和社会的重视。虽说绿水青山就是金山银山，但先发展经济、后修复环境几乎是社会发展必经之路，发达国家也不例外。我国在改革开放后很长一段时间，都将经济建设摆在中心位置，一切资源围绕经济建设进行配置。环境保护要求与标准在彼时并不严格。与此相对，进入新世纪后，尤其是最近几年，环境保护成为中国社会热点问题。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，十二届全国人大五次会议表决通过、现已生效实施的《中华人民共和国民法总则》更是将“节约资源、保护生态环境”列为民事活动基本原则。环保标准的前后巨大差距导致这样一个现实：很多合法设立的老企业不符合当前环保要求。如果不严格贯彻“法不溯及既往”原则，将会导致大批企业遭受行政处罚甚至被关停。因而说在环保执法领域，贯彻法不溯及既往“更是如此”。

　　【北京吴少博律所以案说法】

       为了推进执法效率，完成环保任务，当前环保执法存在“新法处旧案”现象，但司法实践却不支持这样的做法。据网易新闻报道，中山市阮某从2000年开始在中山市火炬开发区经营养猪场。2012年10月26日，市环保局到该养猪场进行执法检查时，发现阮某未能提供法律规定的环评手续，市环保局遂发出了限期改正通知书，要求阮某立即停止违法行为并限期办理环保相关手续。2012年11月12日，阮某向市环保局提交了环评申请书及相关材料，市环保局没有接收该申请书。2013年7月3日，市环保局对阮某作出行政处罚决定，认为阮某未报批养猪场项目环境影响评价文件就已建成该项目，同时该养猪场项目需配套的养殖废水处理设施等水污染防治设施未经验收合格就已从事生猪养殖生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定。市环保局决定停止养猪场项目主体工程的生产使用，直至该项目需配套的废水处理设施经市环保局验收合格后才可恢复生产，同时对阮某罚款人民币20万元。

 

　　阮某不服，向中山市人民政府提出行政复议申请。后中山市人民政府作出行政复议决定书，决定维持市环保局的行政处罚决定。阮某仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销市环保局作出的行政处罚决定书。

 

　　该案经过一审及二审，法院查明，市环保局对阮某作出行政处罚的依据是2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》的七十一条的规定，该法自2008年6月1日起生效。而事实上阮某的养猪场早在2000年就开始建设，2001年至2002年逐步建成，也就是说在适用法律条文产生之前养猪场即已投入生产或者使用。而《中华人民共和国水污染防治法》在2008年修订以前，对于上述情况只是要求遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定，并没有写明要处以罚款以及罚款的数额范围。而根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，上述违反规定的行为可以处10万元以下的罚款。这就说明市环保局作出的行政处罚决定实际上是用了《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第七十一条之规定，处罚了2008年6月1日之前的违法行为，属于适用法律错误，违反了《中华人民共和国立法法》第八十四条（修订后为九十三条，笔者注）“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的明确规定。因此，法院最终判决撤销市环保局于2013年7月3日对阮某作出的行政处罚决定。

 

　　关于“法不溯及既往”原则，还有一点值得注意，即有利溯及例外规定。在我国民法当中，有利追溯的原则体现为，如果先前的某种行为或者关系在行为时并不符合当时法律的规定，但依照现行法律是合法的，并且于相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。《立法法》第九十三条中“但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的除外规定，就是“有利溯及”的体现。环境执法中，贯彻有利溯及应当体现在以下几个方面：1.当时违法，现在合法，则不予处罚；2.无论是在当时还是在当下，均属违法，但现行法律处罚较轻，则依现行法；3.无论是在当时还是在当下，均属违法，但依据现行法可以补正，则按照现行法办理。当然，上述处理均建立在一个前提上，即维持现状不会对相关各方合法权利造成损害。依据有利溯及的要求，案例中市环保局的做法欠妥。既然现行法律允许环境违法当事人限期改正，对于当事人阮某向市环保局提交的环评申请书及相关材料，市环保局不应当不接收。

 

　　“法不溯及既往”以及“有利溯及”，鲜明地展现了法律保护人民权利、为人民服务的精神，执法应当贯彻立法的精神，方能实现法律目的。