为保护水资源合法企业被关停，看看法院怎么说

随着国家越来越重视环保问题，环保风暴愈演愈烈，大量企业因环保问题遭到关停，其中有的企业属于污染严重，当地群众怨声载道，关停理所应当的，也有自身环保问题过关，同样受到环保风暴一刀切执法影响的“含冤”企业，还有因环保法规政策变化，导致原本合法的状态无法延续的企业。特别的，对于涉及因水体保护而遭到关停搬迁的情况，因相关法规较少，执法机关容易一刀切执法扩大化关停，而合法企业又难以找到法规寻求保护，所以我们特意翻查了全国六十余件相关判例以总结法院观点，并结合我们在办案中的实务经验，以飨读者。
一、打铁还需自身硬——自身环评过关，手续齐全是企业能够对环保关停说不的基础
以“水污染”“关停”等作为关键字在全国的案例中搜索，可以得到上百个搜索结果，我们一一翻看后，将检察院提起的公益诉讼和个人举报环保机关不履职等无关类型的案件略去，最后得到了几十个案例是企业遭到环保关停后起诉执法机关要求确认关停违法的情况。其中企业败诉最常见的原因就是自身缺乏环评手续，没有按照“三同时”的规定建造使用污染处理设施，执法机关要求其关停并无不当。如果企业自身的合法性缺乏保障，即使小部分案例中法院纯粹以执法机关的处罚程序违法而判决企业胜诉的，执法机关也可严格按照行政处罚相关程序再次关停企业，甚至法院会直接责令被告重新作出行政行为，如翁源县龙仙镇炭坑水电站与翁源县政府一案中，水电站确实存在严重污染情况，法院最后虽然认为县政府关停程序违法，判决撤销县政府关闭水电站的通知，但同时也判决县政府应当在法定期限内重新作出行政行为，这样的胜诉对企业意义不大。换句话说，如果企业自身确实没有为环保作出相应努力，也没有承担相应的义务，则面临关停的后果也是应有之义。打铁还需自身硬，企业实际环保情况说不过去，就难以对关停说拒绝。
二、执法程序应合法——法规缺失不是执法机关忽视法定程序的借口
一般认为，执法机关关停企业所依据的关停决定或通知，无论其名称是什么，都是属于行政处罚的一种，应当遵照《行政处罚法》的相关程序规定。在判例中我们发现，有的执法机关会辩称这一文件属于行政命令，而非行政处罚，所以不适用处罚程序，但是没有一例是得到了法院的支持。因此可以看出在法院的观点中，环保关停就是行政处罚的一种，需要严格遵照相关程序，具体的程序在我们之前有关行政强制拆除的文章中已经论述过多次，就不再重复，只说说涉及水污染环保关停的特殊之处。
按照《水污染防治法》第六十五条的规定，已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。这也是相关环保关停的法律依据。这一规定意味着在相关案件中，如果执法机关作出处罚是依据这一规定，执法主体应当是县级以上人民政府，即使具体关停是由下属镇政府或环保局实施的，也应当按照行政诉讼法司法解释第二十条的规定，认为执行机关是受到了县级以上人民政府的委托，如果起诉应当以县级以上人民政府作为被告，这在实务中也得到了法院的认可。
从行政处罚的程序上来看，执法机关除了事先的立案调查，调查后作出处罚决定，还应当允许企业申请听证，根据《行政处罚法》第四十二条的规定，类似责令停产这样较为严重的行政处罚，执法机关应当事先告知当事人有申请听证的权利，尤其是对于环境污染类的案件，涉及公众利益广泛，更有申请听证的价值。从检索到的判例中可以看出，有的企业没有实际排污，有的通过环评，具有排污许可证，却受到了环保风暴一刀切的影响，此时企业如果能够请周边的居民或有关专家等代表到场，阐述企业实际情况，能够起到一定的效果。
三、信赖利益受保护——合法经营的企业被关停，应当得到合理补偿
在办案的过程中我们发现，有的企业完全是合法的，各方面的环保手续齐全，多年来也正常经营，没有受到处罚，但是随着政策和法规的变化，如水源地保护区的调整等将企业纳入了需要关停的范畴。对于此类案件，当事方企业往往很委屈，觉得自身没有瑕疵，虽然应当支持国家环保事业发展，但自身停产的损失谁来承担？
此类案件与征收拆迁等传统类似案件不同，后者已经有较为严格的程序规定和补偿措施，仅在于政府方是否愿意遵守。然而前者的问题在于没有国家层面的法规直接对补偿予以规制，但是不补偿又不合理，各省市地方就纷纷出台了地方性的规定，指导当地的关停补偿行为。
实际上，虽然没有法规明确规定“环保关停应补偿”，但《行政许可法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。从这一规定来看，企业原本在此正常经营，取得的营业执照、环评手续、排污许可等相关证件，都属于行政许可的范畴，现在为了环保这一公共利益的需要，关停企业其实就相当于对企业经营行为的“行政许可撤回”，由此导致的损失，应当给予补偿。这一规定也是企业获得补偿的法律根源。
至于如何补偿，由于没有国家统一规定，由各地自行其是，有的会比照征收程序，有的甚至会直接征收企业房屋，还有的则统一制定关停奖励政策，以奖代补。对于这一细节问题，企业应当结合自身实际与当地经济状况，与政府协商一致，必要时可寻求律师的帮助。