成立以后被划入自然保护区的矿井，要遵循“先补偿，后退出”原则

自1956年我国第一个自然保护区建立以来，自然保护区各项建设虽取得显著成效，但也不乏许多遗留问题，其中最明显的就是各地当年利用自然保护区争取上级财政补助，未经论证，肆意划定，过分追求保护区面积增加的问题。近年来随着自然环境保护力度的加大，国家不断作出指示要求企业退出，一些当年建厂时不在保护区内的矿企，因为行政机关的后行划定而纷纷遭到退出关停，应该如何维权？退出又该遵循什么原则？
 
案情简介

2006年，连先生成立个人独资矿井企业，并于2008年与市国土局签订采矿权出让合同、成交确认书等，确认了连先生对该市某镇矿产的采矿权。此后，连先生矿井又相继获得了市发改部门下发的采矿项目的备案通知，市林业局下发的占用地同意书及采矿许可、安全许可等许可文件。至连先生矿井正式投产前，其为建设矿区进行征地、租地、修路、架电引水等基础建设共投资两千多万元。

2011年，经省政府批示，县政府公布某省级自然保护区的边界公示，连先生矿区被划入该自然保护区的缓冲区内。

2017年3月，镇政府对连先生矿井下达了停业整顿通知，限其3日内停止一切经营活动，自行拆除一切厂房，生产设备。同年4月，县政府组织环保、国土、公安、镇政府等职能部门用铲车将连先生矿井企业全部“捣毁”。

法律分析

1、因自然保护区的后续划定行为导致连先生矿井被迫关停，企业的信赖利益应当予以保护。

虽然《自然保护区条例》第十四条第一款规定：“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告”。但在司法实践中，因为各地当年申请划定保护区的方式不科学，加之管理比较粗放，尤其是土地权属争议不能有效解决，导致部分保护区在建立以后，不能确定明确的边界范围。

本案中，县政府虽于2011年公布了案涉保护区面积、范围及功能区划等详细信息，但对于该保护区是属于2006年即已成立未公布范围的情形，还是2011年公布时随之成立的保护区，县政府并未加以说明。根据后续律师对案件取证得知，本案保护区建立于1985年，但当时保护区并未覆盖连先生矿井所在地。2011年，县政府经省政府批示后，重新公布具体的保护区范围，确定区划功能，至此连先生矿井才被划入的保护区的试验区。由此可见，2006年连先生矿井成立之时，并不位于保护区范围之内，其自身不存在违法行为。如果现在行政机关强行要求连先生进行采矿权退出，那么该情形就可以视为行政机关出于自身政策的变动撤销连先生矿井原有的采矿许可。因此，依据《行政许可法》第八条之规定，行政机关应当基于保护企业合法信赖利益的目的，在其采矿许可被撤销后依法对企业进行补偿。

2、县政府才是本案关停的适格主体。

本案中，镇政府是作出案涉停业整顿通知实施主体，那是不是该通知的相应法律责任也也由镇政府承担呢？显然不是，根据《环境保护法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府具有防治大气污染，保障国家矿产资源合理开发利用，保护和改善当地生活环境和生态环境，促进经济和社会可持续发展的法定职责”。由此可见，虽然镇政府在停整通知中加盖自己公章，但其并不具有作出通知行为的法律职权，只有经县政府授权后，镇政府才有权作出案涉通知，否则其就存在越权行政的情形。但从后续县政府组织国土等部门强行“捣毁”连先生矿井一事来看，本案县政府为公共利益，关停自然保护区内矿产企业的目的性，其系“最大利益既得者”，况且县政府本身就是案涉关停行为的法定主体，本案关停行为所产生的法律后果应由县政府承担。

3、自保区内采矿权的退出，应当遵循先补偿后关停的程序，县政府的关停行为违法。

县政府组织国土等部门强行“捣毁”连先生矿井之前并未与之签订补偿协议，也未对原告作出补偿安置方案。县政府的该行为严重违反省政府作出的关于自然保护区内采矿权退出处置方案的规定。

结合我们的办案经验和该省退出方案来看，对于自保区内采矿区的退出案件，当地行政机关应当遵循程序来实现连先生自保区采矿权的退出。首先，县政府需与采矿权人签订补偿协议；其次，县政府作出矿井关闭决定；再次，连先生向发证机关提出采矿许可证注销申请；从此，是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；然后，由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；最后，由县政府向连先生支付补偿金，并按“六个不留”标准关闭矿井。

此外，根据《行政强制法》第十八条规定，县政府组织多部门实施行政强制措施应当告知连先生矿井采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。所以，在未签到补偿协议未告知陈述申辩权利的前提下，县政府组织多部门作出的强制“捣毁”行为严重违法。
     
综上，对于成立时未被划入自然保护区的矿企来说，如果行政机关以位于保护区为由要求关停，那么一定要行政机关明确所涉保护区的边界范围及企业所处的详细位置，是核心区缓冲区还是试验区，以此界定是否属于应关停矿企。如果真的面临自保区的采矿权退出问题，也应要求行政机关先履行补偿义务。