矿业权出让合同法律性质引起的诉讼问题解析

矿业权取得的方式
 

矿业权的取得在我国主要为有偿取得，取得方式分为招标、拍卖与挂牌竞买三种方式。《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发［２００６］１２号）规定了矿业权的分类及出让方式包括五类：申请在先登记取得；招标取得；拍卖竞价取得；挂牌竞买取得以及协议取得。２０１７年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《矿业权出让制度改革方案》要求政府部门矿业权出让制度要以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让，严格限制矿业权协议出让。
 

虽然在《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔２０００〕３０９号）与《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔２００３〕１９７号）中没有明确规定矿业权在经过招标拍卖挂牌等方式中，受让主体需要与出让单位签订‘矿业权出让合同’，但根据《招标投标法》《矿业权交易规则（试行）》（国土资发〔２０１１〕２４２号）等有关法律规定以及地方性法规的规定，在此三类出让行为需要签订“矿业权出让合同”，地方性法规例如《山西省人民政府关于印发山西省煤炭资源矿业权出让转让管理办法的通知》（晋政发〔２０１５〕５３号）明确规定应当签订矿业权出让合同。
 

此类合同由于其法律客体的特殊性，其具有与其他普通民事涉及物权转让合同不同的特定与特征，本文就这些特征以及涉及的法律风险进行一定的梳理。
 

矿业权出让合同的性质
 

对于矿业权出让合同的性质，学术界一直有不同的观点与争论，其似乎处于民事合同与行政协议之间的交汇区间，同时具有民事合同与行政协议的某些特征而又不完全属于其二者的任意一种。
 

一种观点认为其属于民事合同，是基于《民法总则》《物权法》《矿产资源法》等规定，矿业权是属于民事财产权的一种基于所有权人为了实现矿产资源的实际价值，获得收益，而转让这些资源的占有，使用，收益及处分的权利所形成的用益物权。其可以被视作普通的用益物权进行交易。根据《矿业权交易规则（试行）》，矿业权出让合同的签订是矿业权登记的前提文件之一，其可视为前国土资源部对矿业权出让合同为其授予矿业权、办理矿业权登记的契约基础。这其实从侧面证明将此类合同界定为民事合同，对合同的效力、履行、解除等问题发生的纠纷纳入民事诉讼更为适当。
 

另一种观点认为其属于典型的行政协议。根据《行政诉讼法解释》第十一条，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。典型的行政协议还包括：政府特许经营协议以及土地、房屋等征收征用补偿协议等。此类矿业权出让合同的签订主体之一行政主关机构的履行颁发、变更、撤销勘查许可证、采矿许可证等行政监管职责明显为行政许可的范围，故此合同因而属于行政协议的范畴，相应的协议产生的纠纷也应当属于行政诉讼的受理范畴。有学者认为：如果用民事合同代替行政协议，合同中本来应当追求的社会公共利益必将被当事人双方之间的意思自治所架空和规避，其结果极有可能导致国有资产的流失和社会公共利益的虚化。
 

我们认为两种观点都不能完全解释此类合同的实际性质，正如上文所提到，其性质在民事合同与行政协议交汇处。如果完全将其归入民事法律范畴，就忽视了其行政主管部门在合同签订后履行合同过程中对违规行为的监管行为对矿业权是强制性的影响。而根据物权对用益物权的规定，除合同约定外，用益物权之物的所有权人是被排斥在用益物权之外的。行政主管部门的监管显然违反了这一原则。而完全将其归类于行政协议又忽视了矿业权人在正常的矿业经营中对矿业权排他性的职能。所以，矿业权不能完全被归类于任意一方。
 

那么，这就导致一个问题，由于我国的诉讼体系是分为刑事，民事和行政，如何在不进行分类的情形下对矿业权出让合同引发的纠纷进行法律救济呢？２０１７年６月２４日，最高人民法院发布《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（法释〔２０１７〕１２号）》（《解释》）的有关规定对相关的问题给出了答案。

《解释》第四条规定：“出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。

受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正，或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证，或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款，出让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。”　
 

本条司法解释规定了矿业权出让合同当事人双方互相享有的合同解除权。
 

受让人享有解除权的依据包括两个方面：
 

一是出让人违反约定，未按时移交或拒绝移交勘查作业区或矿区，而致出让合同目的无法实现的；
 

二是出让人违反约定，未按时颁发或拒绝颁发勘查许可证或采矿许可证，而致出让合同目的无法实现的。
 

出让人享有解除权的依据包括三个方面：
 

一是受让人违反出让合同的约定，包括违反单项行政批复行为所确定的义务，在国土资源部门责令整改的期限内拒不改正，导致矿山地质环境保护与治理恢复方案所要求的行政管理目的无法实现的，也包括虽经整改但未能达到约定或法定治理效果的情形；
 

二是受让人因违反有关地矿管理制度，导致被吊销探矿权证或采矿权证的；
 

三是受让人违反约定，迟延支付或拒绝支付矿业权出让价款的。
 

由以上对本条解释的分析，可以看出最高人民法院对于矿业权出让合同并未机械地拘泥于民事或行政协议的二元论争议，其实质性地列出了此类合同可支持解决合同解除权纠纷的情形，其中既包括属于行政行为的情形，例如：出让人违反约定，未按时颁发或拒绝颁发勘查许可证或采矿许可证；受让人违反出让合同的约定，包括违反单项行政批复行为所确定的义务，在国土资源部门责令整改的期限内拒不改正，导致矿山地质环境保护与治理恢复方案所要求的行政管理目的无法实现的；违反有关地矿管理制度，导致被吊销探矿权证或采矿权证的等都属于行政管理行为的范围但同时约定在行政协议中。而另一些例如让人违反约定，未按时移交或拒绝移交勘查作业区或矿区；受让人违反约定，迟延支付或拒绝支付矿业权出让价款的属于合同双方意思表示确定约定在行政协议中的。
 

矿业权出让合同法律性质的模糊性决定了其在行政与民事法律关系模糊界限处的定位，对于其本身的性质的争论对于现实对于此类合同效力等纠纷的裁判的需求毫无建设性意义。这种中立分离式的解读，使得在对纠纷性质的基础上做出的裁决，即不影响行政权与司法权相对独立的法理原则，又解决了实际需求，笔者认为有实际意义。另外，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释〔２０１５〕９号）》第十四条，第十五条规定：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定做出处理。由此看出，将既具矿业权出让合同纠纷的审理中立分离进行纠纷判别的解读是符合其他法律的立法思路的，同时也是合理的。