保温材料厂被镇行政机关强制拆除，却将七个部门告上法庭，谁才是适格被告？

案情概述

2008年，西宁某村村委会与甲预制厂签订《土地租赁协议》，将该村10亩集体土地租赁给甲预制厂使用。2012年，甲预制厂陈某与乙建材厂林某签订《租赁合同》，将其厂区内的闲置土地租赁给林某使用。

林某在承租土地上修建厂房从事保温材料加工，2015年3月至2017年7月两年多的时间，环保局等部门多次对林某的企业进行检查，责令其停产整改、拆除设备并作出了相应的处罚决定，8月区政府发出《督办通知》将林某保温材料厂的环境污染问题列入重点整治对象，具体由镇政府负责。镇政府接到通知后告知陈某，陈某拆除了自己预制厂内的厂房。

11日晚，镇政府工作人员砸坏门锁进入保温材料厂要实施强制拆除引发冲突，经交涉，镇政府答应给一晚上搬迁时间，但因时间较短，林某仅搬运了部分原材料和机器设备，未搬迁的大部分机器设备在镇政府强制拆除过程中毁损。

随后，林某将镇政府、区政府、城建局、国土局、环保局、安监局、城管局等七部门起诉到法院请求确认强制拆除行为违法。

法律分析

1、林某将镇政府等7个部门作为被告起诉，这7个部门都是适格被告吗？

《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

根据以上法律规定，提起行政诉讼需要符合以上四个条件，还需证明行政行为存在。但强制拆除案件比较特殊，行政机关在实施拆除行为时往往并不通知被拆迁人到达现场，即便在场，也会受限于现场封锁或者禁止摄像录像等各方面现实情况，往往只能通过提供部分强制拆除现场的照片及其他间接证据来证明强制拆除行为客观存在，且行政机关在对厂房等较大面积房屋实施行政强制拆除时，会借助挖掘机等机械设备，行政机关工作人员通常不会亲自参与。继而导致被拆迁人在行政诉讼中对于强制拆除的举证遇到诸多困难。因此，行政强制拆除案件中的被拆迁人只需承担初步证明责任。

至于本案中强制拆除主体是七部门还是只有镇政府，依据政府发出的《督办通知》保温材料厂环境污染问题由镇政府负责实施，另根据林某提供的证据可以证实当日在强制拆除现场的只有镇政府工作人员。通常情况下，行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为，是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从，没有选择的余地，且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性，是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此，经依法批准的行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。所以，本案中的适格被告只有镇政府。

2、实施强制拆除需符合法定程序

程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应依照相应的法定程序进行，即使行政相对人有违法行为在先，行政机关也不得“以违法制违法”，违反法定程序履行法定职责。

《行政强制法》第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

本案中，镇政府在实施强制拆除之前未履行催告等程序，过程中也未妥善保管林某的财物，造成部分设备损毁，故违反法定程序。