地方性法规是否可以设定行政强制执行？

《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。这也就意味着行政法规、地方性法规、规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。其中，地方性法规只可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物。本文给大家介绍的是个区政府强制清理农作物的案子，历经一审、二审、再审，可谓一波三折，希望通过对案情及各级法院的裁判理由进行梳理能对遭遇行政强制的被拆迁人有所启发。
 
案情概述

2013年，抚顺市某环境治理和保护领导小组制定了《水源地一级保护区退耕工作实施方案》确定该地水源一级保护地区的退耕方式为政府租地，由乡、镇政府与土地所有权人、土地承包权人签订《土地承包经营权租赁合同》并确定了土地年租金标准。

2014年，辽宁省发布《饮用水水源保护条例》，其中第十条规定，在一级区内，除准保护区、二级区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物。

区政府根据上述《方案》及《条例》的规定开展退耕工作，在实际操作中以土地承包人将土地租赁给村集体，再由村集体将土地转租给政府的方式退耕。之后在本案当事人赵先生所在的村里采取拉横幅、发通告、逐户发放告知单等方式向村民宣传禁止在一级保护区内种植农作物。部分村民签订了协议并领取了补偿款，赵先生拒绝签订协议，在自己土地上继续种植玉米。2015年，区政府告知赵先生自行清楚玉米，未果，遂将补偿款拨付到赵先生账户上，强制将玉米清楚。赵先生不服，提起诉讼。

法律分析

一审法院认为，根据《水污染防治法》第六十三条的规定，国务院和省一级的政府根据水环境保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施，辽宁省政府根据该规定制定《甲饮用水水源保护条例》，区政府据此作出一级保护区内禁止耕种的行政命令并告知赵先生所在村，一系列行为均有法可依，符合法律规定，因赵先生未遵守区政府禁止耕种的命令，到封区范围内抢栽抢种，区政府依据《饮用水水源保护条例》的规定强制将玉米清除，其行为并无不当，所以判决驳回赵先生的诉讼请求。

二审法院认为，根据《水污染防治法》第四条规定，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。该地的《饮用水水源保护条例》第二十一条规定，环保、水行政等部门和饮用水水源管理单位、供水单位，应当按照各自职责建立巡查制度，组织对水源保护区、准保护区及相关设施进行巡查，并做好相关巡查记录。环保、水行政等部门对巡查中发现可能造成水源污染的行为应当及时制止，并依法处理。根据上述法律、法规的规定区政府具有做出案涉强制清理行为的法定职权。

该地的《饮用水水源保护条例》第十条规定，在一级保护区内，除准保护区、二级保护区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物活动，赵先生承包的土地在一级保护区范围内，区政府履行了告知义务后将玉米清理的行为符合法律规定，故驳回上诉，维持原判。

一二审法院的审理看似合法合理，但是忽略了一点，即《行政强制法》第十三条规定的“行政强制执行由法律设定”。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。也就是说只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。本案中，区政府组织有关部门对赵先生所种植农作物实施强制清理行为，属于行政强制执行。根据《行政强制法》的规定，《饮用水水源保护条例》是辽宁省地方性法规，无权设定行政强制执行，区政府实施强制清理行为，没有法律依据，超越法定职权。一、二审法院认定区政府具有实施强制清理的法定职权，属于适用法律错误。