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浅析行政诉讼起诉期限制度

来源:北京吴少博律师事务所  时间:2018-08-16 13:17     咨询热线:010-61057018



  行政诉讼的起诉期限,是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为,而向人民法院提起行政诉讼,其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一,解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼起诉期限的规定既要考量保护行政机关管理活动的效率,也要考虑维护行政相对人合法权益免遭行政机关滥用权利的侵害。 

  现行法律对起诉期限的规定 

  我国现行法律根据行政机关告知相对人行政行为的内容及诉权情况,行政诉讼起诉期限的认定划分为三种情形: 
  第一,行政机关在做出行政行为时告知了相对人有关行政行为的内容、诉权及起诉期限的,自相对人收到行政机关的通知、决定、告示、通告等文书之日起6个月内可提起诉讼。 
  第二,行政机关在做出行政行为时告知了相对人有关行政行为的内容,但未告知相对人诉权或起诉期限的,自相对人知道或应当知道具体行政行为的内容之日起两年内可以起诉。 
  第三,行政机关在作出行政行为时未告知相对人行政行为内容的,相对人应自其知道或应当知道行政行为的内容之日起计算,但自具体行政行为作出之日起最长不超过5年,涉及不动产的不超过20年。 

  起诉期限与诉讼时效之比较 

  第一,民事诉讼中,诉讼时效是一个明确的法律制度,《民法通则》中第七章就诉讼时效出台了针对性的规定,其他相关法律条文中诉讼时效这一法律概念也经常出现,甚至民事审判的裁判文书中可以直接适用这一法律制度。 
  第二,行政诉讼起诉期限的规定更加注重行政行为的确定力,其重要目的是提高行政机关执法效率,维护行政管理秩序的稳定。立法者设定起诉期限,兼顾了具体行政行为的公定力和对公民权利的保护,规定了一个确定的期间,让当事人选择是否启动改变或者撤销具体行政行为的程序,如果相对人没有启动,只有行政机关重新作出一个新的具体行政行为将之推翻才能更改。 
  第三,诉讼时效的适用针对的是依附于实体权利上的请求权,如果对方不提出诉讼时效抗辩则毫无效力。 
  第四,从期限的计算来看,诉讼时效期限是可变期限,可以通过权利人主张权利而中断计算,也可以因不可抗力或者其他障碍中止时效。 

  行政诉讼期限计算的中止和中断 

  我国关于行政诉讼起诉期限的规定涉及的只是行政相对人的起诉权,是程序诉权,而民事诉讼时效涉及当事人的胜诉权,是实体权。笔者认为,行政诉讼期限适用民事诉讼时效中止的有关规定和理论,但不适用中断的有关规定和理论。 
  民法上引起诉讼时效中断的事实是由法律直接规定的,这些法定事由只要在诉讼时效进行中出现即引起时效的中断。具体行政行为以实现现行决策目标为宗旨,一经作出即具有以国家强制力为保障的确定力、拘束力和执行力,且行政行为并不因相对人提出异议而中止执行,这正是行政诉讼法偏向于诉讼时效中秩序价值取向的立法精神。因此,行政诉讼时效的中断只有两个原因:一是依法提起行政复议,二是依法提起行政诉讼。 

  起诉期限的法律效果 

  起诉期限制度对当事人行为的影响体现在以下几点:首先,规定了提起行政诉讼的时间或者期限的长度,起始点和终结点;其次,规定当事人的选择自由,当事人可以在法定期限内思考是否寻求司法保护;再次,规定当事人选择救济途径后的相应的法律后果。 
  法律通过行政诉讼中的起诉期限的规定,给当事人寻求司法救济设置一种时间限制,即当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。根据我国现行立法和司法解释的规定,如果行政相对人的起诉超过法定期限且无正当理由的,即产生以下法律后果:一方面,行政相对人由此丧失起诉权;另一方面,在行政相对人不履行行政决定所确定的义务的情况下,即可被强制执行。 
  综上,行政诉讼的起诉期限是一种明显有别于民事诉讼时效也称消灭时效的时效制度。根据法的安定性原则的要求和行政行为效力理论,行政决定一经作出便具法律拘束力,行政决定所创设或者确认的权利义务关系推定成立,新的社会秩序推定形成,非经法定程序和有权机关不得改变。为防止违法行政行为侵害行政相对人的合法权益,法律必须为行政相对人设定必要的、有效的救济途径。法律规定行政相对人如果对行政机关作出的某项行政决定不服,可在法定期限内向司法机关提起撤销诉讼,改变这种既成的新的权利义务关系,恢复到原来的秩序中去。但是,撤销诉讼的提起往往对行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定造成较大影响,为避免行政行为合法性的争议长时间悬而未决并因此妨碍公益,因此,对撤销诉讼的提起有必要设置合理时间限制。