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法院不再介入“拆违”,违章建筑被强拆是否终结

来源:北京吴少博律师事务所  时间:2018-12-26 16:13     咨询热线:010-61057018

2013年4月3日实施的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》宣告了法院不再介入非诉“拆违”。理由是:根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。 本文将带大家认真分析两部法律。

1、法律依据的内容:

《行政强制法》: 第九条 行政强制措施的种类:  
  (一)限制公民人身自由;    
(二)查封场所、设施或者财物;    
(三)扣押财物;  
(四)冻结存款、汇款;    
(五)其他行政强制措施。
第十二条 行政强制执行的方式:    
(一)加处罚款或者滞纳金;    
(二)划拨存款、汇款;    
(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;    
(四)排除妨碍、恢复原状;  
(五)代履行;  
(六)其他强制执行方式。
第三十四条 行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条 行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:    
(一)履行义务的期限;    
(二)履行义务的方式;    
(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;    
(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。

第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。 第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。

《城乡规划法》: 第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。

第六十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:

(一)未经批准进行临时建设的;

(二)未按照批准内容进行临时建设的;

(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

第六十七条 建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报;逾期不补报的,处一万元以上五万元以下的罚款。

第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

2、两部法律的等级 《中华人民共和国行政强制法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2011年6月30日通过,自2012年1月1日起施行,2011年6月30日发布第四十九号主席令。 《中华人民共和国城乡规划法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过,自2008年1月1日起施行,2007年10月28日发布第七十四号主席令 由此可以看出两部法律均由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会制定颁布,那么在我国的法律体系中,全国人大常委会制定颁布的法律是出于什么地位呢?我们首先要理解它的制定主体在我们国家的权力机关体系中处于什么地位。

3、什么是“非诉行政执行申请”?强调“非诉”的意义是什么? 所谓“非诉行政执行申请”,是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依法向人民法院提出的强制执行申请。其直接依据来自于行政强制法第五十三条、行政诉讼法第六十六条以及最高人民法院有关司法解释的规定。申请主体是行政机关,申请执行的依据是其作出的生效的行政决定。从《批复》表述的准确性而言,重在强调人民法院不受理行政机关提出的有关限期拆除决定等的非诉行政执行申请。

强调“非诉”的意义,首先在于严格区分是否属于诉讼中的强制执行。在诉讼案件中,根据行政诉讼法第六十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十三条的规定,对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书,负有义务的一方当事人拒绝履行的,对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。即属于诉讼中的“申请人民法院强制执行”情形。至于一些地方行政机关在诉讼中申请人民法院“先予执行”被诉行政行为的,原则上不得准许。而非诉行政强制执行的前提是“非诉”。

其次在于严格区分行政机关有无行政强制执行权。只有无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政执行申请。而行政强制法、城乡规划法已经授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。需要说明的是,司法实践中对行政强制法第四十四条规定的“行政机关可以依法强制拆除”存在两种争议:一种意见认为是完全授权,即只要是“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”,行政机关都可以依法强制拆除;另一种意见认为是特定授权,即只有其他法律明确规定行政机关的强制拆除权时,才可“依法”强制拆除。该条专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题,具有明确的指向性。孤立地看,可能存在上述争议,但如果结合城乡规划法第六十五条、第六十八条以及行政强制法第三十四条有关“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定,则不会产生理解歧义。同时,所依之“法”根据行政强制法第十三条有关“行政强制执行由法律设定”的规定,应当限于法律。此外,有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本身没有强制执行权,可以自己名义向法院提出非诉行政执行申请。我们认为,法律既然规定“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”,就意味着“强制拆除”要按照行政程序执行,县级以上地方人民政府已经获得了法定授权,启动非诉执行的司法程序的理由不足。 4、如何理解把握城乡规划法中有关授权性规定?

城乡规划法中有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条。该法第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”理解该规定的要旨在于,乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体,也是直接实施强制拆除活动的主体。

该法第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体,而对于直接实施强制拆除活动的主体,须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。此处的“有关部门”实践中有各种情形,如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施;此处的“责成”程序实践中也各有不同,有的以规范性文件加以明确,有的就个案作出责成决定,有的表现为内部行政程序,有的同时产生外化效果,有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定,等等。目前,对上述问题的各种规范欠缺,操作不统一,情况较为复杂,影响到人民法院针对当事人就相关行政行为提起诉讼的受理和审查。但可以肯定的是,城乡规划法规定的“强制拆除”在行为性质上属于典型的行政强制执行,受行政强制法调整。

《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”,主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”,涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域,不同法律有不同规定,行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定,故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。

5、行政机关如果因拆违侵害公民、法人和其他组织合法权益,人民法院能够提供哪些司法保护与救济?

 概括地讲,人民法院对拆违涉及的行政侵权可以在三个环节发挥司法保护作用。

第一个环节,行政机关以当事人违反城乡规划法为由作出责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定后,当事人有权向人民法院提起行政诉讼。被告通常是作出上述决定的市、县人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府。人民法院对上述决定进行合法性审查,对违法情形可以作出撤销上述决定或确认违法、要求限期重作等判决。司法审查中认定无证建筑、临时建筑是否构成违法建筑时,要综合考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等作出全面审查,不能简单一判了之。

第二个环节,在限期改正、限期拆除等决定后作出后,强制拆除活动进行前,行政机关如果依照行政强制法作出强制执行决定,当事人有权提起行政诉讼。拆违领域的行政强制执行存在城乡规划法第六十八条规定的县级以上人民政府“责成”等程序以及行政强制法第二十五条、第三十七条规定的催告、作出强制执行决定等程序,相关的配套性规定目前尚不健全,司法实践中应注意把握的标准是,如果县级以上人民政府以自己名义作出的“责成”行为直接产生外化效果(如作出“责成决定书”、“强制执行决定书”等直接通知当事人),当事人可以县级以上人民政府为被告提起行政诉讼;如果强制执行决定是由被责成的部门作出的,则当事人可以该部门以及作出责成行为的县级以上政府为共同被告。人民法院审查重点在于判断强制执行决定的定性及程序的合法性,如是否符合违法建筑构成及是否按要求经过法定的责成、催告程序等,人民法院根据审查情况作出相应的裁判。

第三个环节,当事人针对行政机关实施的强制拆除行为本身也可以依法提起诉讼。行政强制法第八条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。”强制拆除行为作为一种行政行为具有可诉性,即使对违法建筑物、设施、构筑物等的行政处罚决定和强制执行决定本身合法有效,也可能存在实施主体不适格,执行对象错误,擅自扩大执行范围,没有采取适当的动产登记、封存、保管等措施,造成被执行人或其他人合法财产损失,以及违反行政强制法第四十三条规定在夜间或法定节假日实施,或者对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式实施等情形,当事人对此可依法提起行政诉讼或行政赔偿诉讼。需加说明的是,这一环节中当事人原则上只能针对行政强制执行行为本身的合法性提起诉讼,人民法院一般不对原具体行政行为的合法性进行审查。通常,直接实施的行政机关或者以自身名义委托他人实施的行政机关是被告,人民法院对违法的行政行为可以作出确认违法判决或者行政赔偿判决等。

人民法院应当在上述三个环节切实加大司法审查力度,充分发挥司法审判职能,在城乡建设规划领域起到对公民、法人和其他组织合法权益的司法保护作用。最后强调的是,作出《批复》是为了释明法律规定的本身涵义,要避免实践中一些认为法院意在单纯减轻受案压力,甚至推卸司法职责的误解。《批复》的出台,更加有利于规范行政强制执行行为,明确司法监督、救济环节与职责,切实体现司法监督的过程性、事后性和中立性。地方各级人民法院要坚决排除各种不当干预,依法独立公正行使审判权,公正审理相关行政诉讼案件,及时清理已受理的相关非诉行政执行案件,切实保障人民群众合法权益。同时,认真总结在相关案件审理中的好经验好做法,不断发现新情况新问题,及时逐级向上级人民法院反映。

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