行政协议的可诉性：以张某某与某县行政机关行政协议纠纷案为例

一、案情简介

2006年，某县政府将收回的一块儿近3000平方的土地及地上建筑物，转让给了张先生继续生产经营。受让后，张先生仅变更了该地块上公司的名称和法定代表人而继续原有的饲料生产项目进行生产经营。2017年，县政府以张先生所占地块被划入饮用水源二级保护区为由，要求张先生搬迁，双方经过协商签订了一份搬迁协议，约定甲县政府为张先生预留三个月的搬迁时间，并在他处置换一块近3000平方的土地用于重新建厂生产，并给予一定的地上建筑物补偿和搬迁费用补偿。距离县政府允诺的置换土地期限已过半个多月，张先生却迟迟未收到政府的通知，也未收到入户测量评估的通知。张先生多次跑到县政府询问，最终被告知经过县政府内部会议研究讨论，以张先生企业的部分建筑物没有建设审批手续，生产过程中存在严重排污行为等为由撤销了双方签订的搬迁协议，并口头告知张先生必须尽快搬离，否则将实施强制拆除。

二、本案寻求司法救济的可能点

首先，本案中，政府方口头告知限期搬离的行为没有书面形式呈现，在没有政府方实施的强制拆除行为之前，这个口头告知行为因为取证困难而无法提起诉讼。
其次，县政府内部研究讨论形成的会议纪要虽然以撤销双方签订的搬迁协议为结论，对张先生的合法权益产生了实际影响，但因该份纪要作为政府内部文件并没有向张先生送达，也未在网站上予以公布，很难确定该份会议纪要是行政机关对张先生做出的具体行政行为，可诉性较低。
最后，纵观整个案件，我们可以确定本案的可起诉点集中在张先生与甲县政府签订的搬迁协议上。现行行政诉讼法及配套的司法解释已经明确将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围，但仍然予以了一定的限制，因此本案如果从搬迁协议的可诉性入手，就必须先对司法实务中行政协议的可诉性进行有效分析。

三、行政协议的可诉性

首先，什么是行政协议？有哪些特征？从学理上来说，行政协议也叫行政合同，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。

与民事合同相比，它具有以下几个特征，一是当事人必有一方是行政主体，享有行政权力；二是目的是实现行政管理职能，维护公共利益；三是行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权；四是行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。

其次，行政协议作为行政诉讼受案范围的法律依据。依据《行政诉讼法》第12条（11）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼法的受案范围。又依据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称行诉解释）第11条第1款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法十二条第一款第十一项规定的行政协议。综合前述法条的规定可知，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
最后，行政协议可诉可能性。从行政协议概念、特征和现行法律依据可知，现行司法机关仅将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议及行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”纳入了行政诉讼受案范围，既有所限制，又概括言之，从而造成司法实务中许多具有行政协议特征的案件判定上还存在争议与困难。

另外，因为行政主体对行政协议享有行政优益权。即行政主体对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。这项权益使得部分政府方不顾契约，肆意变更或解除，尤其是单方解除权有被滥用的情形趋多。这也造成司法实务中在判定政府方行使解除权的合法性的审查上存在困难。

当然，行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。此项权益，一般也是需要诉至法院从而在审理中解决，前提是法院必须受案。

四、本案提起诉讼的着重点

本案中，县政府单方撤销双方签订的搬迁协议的行为属于行使行政优益权中单方解除权的表现，理由是张先生的地上建筑物部分属于违章建筑和存在违法排污。即以损害公共利益为由行使行政优益权，既符合《水污染防治法》的相关规定，也符合《城乡规划法》的相关规定。但前述理由和行为要想真正的站住脚，还得看张先生是否存在违法行为，且政府方执法程序是否合法等。本案中的搬迁协议符合行政协议的定义要求，即属于行政诉讼法的受案范围。以违法撤销行政协议为由，要求法院判令确认县政府撤销行为违法，继续履行双方签订的搬迁协议具有可行性。至于县政府提出的两方面违法之处的举证责任则由政府方承担，张先生作为行政相对人仅承担初步举证责任。

至于本案后续的审判情况，就需要视法院的审判原则而言了。北京吴少博律师事务所认为，要想获得成功且高效的解决结果，就需要对现行审判原则也需适时的予以改进，如，确立合法性合理性和违约性的多元化的审查原则，针对行政合同不同于单方行政行为的特点，以原告的诉讼请求为出发点，以满足当事人的要求，正确解决纠纷为目的。行政协议的判决也要多元化，既有针对行政合同本身的判决，同时又有针对行政机关行使主导性权利行为的判决，包括行为的维持或撤销判决，还要有针对结果的损害赔偿或补偿判决。这样整套程序走下来，才能最大限度的维护行政向对方的合法权益，有效地解决行政纠纷。