征收拆迁诉讼中，被征收人仅对拆迁事实及主体承担初步的举证责任

案情概述

2012年10月，某省政府发布1号征收土地批复，同意区政府征用某村土地共38公顷。市政府转发省政府文件后，区政府作出征收土地公告，将批复内容、土地补偿安置标准、征地补偿支付情况等内容进行公告。2013年5月，省政府作出2号征收土地批复，同意区政府征收某村土地53公顷，市政府转发该文件后，区政府作出征收土地公告，将批复内容、土地补偿安置标准、征地补偿支付情况等内容进行公告。2014年1月，省政府作出3号征收土地批复，同意区政府征收某村土地28公顷，市政府转发该文件后，区政府作出征收土地公告，将批复内容、土地补偿安置标准、征地补偿支付情况等内容进行公告。

1998年1月，石某与该村签订《农村集体土地承包合同》；2005年6月，石某与该村签订了《农村集体第二轮土地承包补充合同》，据实地勘察，石某宗地的现状为荒地。2015年5月，石某以区政府强行铲除并占用其承包地行为违法，侵犯其合法权益为由，向法院提起诉讼，请求依法确认区政府强行铲除并占用其承包地行为违法。

法院裁判

一二审法院均认为，区政府是否强行铲除并占用石某承包的土地及该行政行为是否违法是本案的争议焦点。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《行政诉讼法》第四十九条第三项规定了起诉的条件：有具体的诉讼请求和事实根据。但是本案中根据石某提供的证据，其承包的涉案土地已经省政府批准由区政府实施了征收，石某诉称区政府于2012年6月对其承包的土地实施了强行铲除并占用的行为，但其提供的证据是2007年其他土地被征收的视频，该证据与本案不具有关联性，不能证明区政府对石某承包的土地强行铲除并占用，所以法院驳回了石某的诉讼请求。

石某不服申请再审，理由是：1、区政府是法定的也是事实上的征收其承包地的组织实施主体。为实施征收包括石某的承包地在内的集体土地，区政府发布了征地拆迁实施公告，并为此专门成立建设指挥部具体负责实施征收涉案集体土地的行为。该指挥部具体组织了强制石某交出承包地及强制拆除行为，区政府作为该指挥部的组建者，应对该指挥部的职务行为承担责任，区政府就是组织实施强制石某交出承包地的行政主体。2、区政府虽然否认被诉行为是其所为，但不能举证证明是其他主体实施了被诉行为，依法应当承担举证不能的法律责任。3、由区政府来组织实施强征强占农民集体土地的行为是众所周知的事实。石某所提供的2007年其他土地被征收的视频反映出该地一贯的征地模式都是由区政府来组织实施的。4、区政府实施的强行铲除行为程序违法，在石某与区政府未达成补偿协议的情况下，区政府就实施了强行铲除行为违反法定程序。

那么，本案中，区政府实施强制铲除行为并占用石某承包地的行为是否构成违法呢？

法律分析

从上述一二审法院的判决中我们也可以看出，法院将此种情形下的举证责任完全归之于石某，这种归责方式显为不当。北京吴少博律师事务所认为，在立案登记制的背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者明显存在滥用诉讼权利情形。且不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，强制活动首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。

本案中，区政府依法实施了征收，且有证据证明前期的征收土地公告、征地告知书、征收土地协议书等文件系由区政府发布或签署，区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制行为的主体，如果违法将承担相应的法律责任。在征收集体土地的背景下，任何民事主体并无实施强制执行的权力，如果民事主体实施违法强制拆除将可能涉嫌民事侵权甚至犯罪。本案中，虽然经一审法院实地勘查，涉案土地为荒地，但从石某书面和听证中反映的情况看，其原有承包地上曾有过温室等但后被强制铲除占用，且石某向法院提交的书面情况说明亦能够反映出涉案地块上发生过强行铲除行为，特别是该地块紧临主干道，按照当地规划已难以恢复原状，石某已无法自行利用。因此，石某已经就强制活动的事实发生及适格主体履行了初步举证义务，不宜由其承担全部举证责任。所以本案最高院指令省高院再审。