无证房屋未必是违章建筑

      我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。该条规定在实务部门中易造成一种误解，只要是无证建筑都是违法的。这种误解背后是有利可图的，无视历史等原因，认为凡是无证房屋一律视为违章建筑，责令拆除而不必补偿，满足了部门利益却损害了合法存在的许多无证房屋、建筑所有人的合法权利，甚至造成上访、诉讼、拆迁悲剧，不利于社会稳定。所以，应当明确违章建筑的法律依据、无证房屋的原因和性质，理性处理无证房屋问题。（吴少博律师免费咨询：010-61057018）

一、违章建筑的界定
      关于违章建筑的定义，理论界尚未达成共识，法律也没有明确规定，实践中违章建筑与违法建筑常有混用的情形。一般意义上，违章建筑是指违反城市规划、管理等法规或部门规章建造的房屋等建筑，城市规划法颁布以后，违章建筑视同违法建筑。按照已经废止的《城市规划法》第40条规定，违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的建筑物、构筑物或者其他设施。而2008年1月1日施行的《城乡规划法》对违章建筑或违法建筑没有明确规定，所以文中采用《城市规划法》对违章建筑的界定。
违章建筑不受国家法律保护，房产产权管理部门不予登记确权。但反之，并不意味着无证房屋就是违章建筑。造成无证房屋的原因有多种，既包括个人原因也有行政机关自身履行职责的原因，这里具体介绍历史原因造成的无证房屋的处理。

二、历史遗留违章建筑及其处理
      违章建筑多种多样，对其类型化具有重要意义。有学者基于不同标准将违章建筑划分为二十种类型[1]，台湾学者也从多方面对违章建筑进行类型化，其中《违章建筑处理办法》提出了新、旧违章建筑的分类。在我国有“历史遗留违法建筑”这一概念，如果把其称为“旧违建”，那么与之对应的就是“新违建”。
      顾名思义，区分新、旧违章建筑的关键在于确定新、旧违章建筑的划分时间点，城乡建设环境保护部1988年制定的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》（城房字[1988]95号，已失效，以下简称《违章建筑处理意见》），提出“考虑到《城市规划条例》是国务院一九八四年新办法的，各地制定审批城市规划也有先后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限。”这一原则性处理意见在当前乃至将来的一定时期内，仍具有一定的参考价值。各地在区分新、旧违章建筑的时间上，不应当早于1984年，更符合上位法优于下位法的原理，也更有利于保障更多无辜无证房屋所有人的合法权益。
区分新、旧违章建筑的重要意义在于采取的规制原则不同。总体而言，对于旧违章建筑，应采取“从宽处理”的原则；对于新违章建筑应采取“从严处理的原则”。在《违章建筑处理意见》中明确提出“各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理”。各地方在确定时间分界点后，严格坚持旧违章建筑“从宽处理”的原则，原则是对时间点之前的无证房屋也不能认定为违章建筑。如果旧违章建筑的存在确实损害公共利益，在利益衡量之下，有予以拆除的必要，也要如同拆除合法建筑一样，给予拆除补偿。[2]
      而对于新违章建筑，则按照现行法律、法规、规章、坚持“从严处罚”，责令限期拆除，可并处罚款。按照《城乡规划法》及地方的相关规定，违章建筑主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，并未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑物；（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑物；（3）擅自改变了使用性质建成的建筑物；（4）临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑物；（5）通过伪造相关资料向主管部门骗取许可证而建成的建筑物[3]。
      对于新、旧违章建筑采取不同的原则，这是一般性的认识，但是对于新违章建筑在坚持依法严格处理原则的同时，也要兼顾合理性和公平性的原则。
      总之，无证房屋不能一律视为违章建筑或违法建筑，旧违章建筑因历史遗留原因不能归为违法、违章，它的存在也是合法的。因此，判断新、旧违章建筑时间分解点成为处理历史性遗留违章建筑的关键点。同时对于新违章建筑的处理也要做到兼顾合法性和合理性。

三、案件中无证房屋处理
      哈尔滨市床垫加工厂案发生在2001年以后，因厂房未经审批被确认为违章建筑，并限期拆除。首先，从合法性的角度来看，哈尔滨市床垫加工厂的厂房没有经过审批，成为违章建筑，应当依法处罚；其次，从合理性上来说，该厂房从建设到投产至2015年7月存在多年，道外区城市管理局因未经审批限期拆除，在没有损害公共利益前提下，可以采取责令床垫加工厂补充审批材料，并处罚款，相比责令强制拆除，对床垫加工厂和政府的损失都会减小；再者，床垫加工厂的土地使用权是从水产销公司转让获得，该地是作为集资创造望桥工业园区报告获批，后以集资建房的方式对工业园区进行开发利用，床垫加工获得土地使用权并建房建厂，符合对工业园集资建房开发利用的审批。出于一定原因，哈尔滨床垫加工厂没有再次申请城市管理局的审批，应当视为存在瑕疵的建筑物，责令床垫加工厂补正瑕疵，使其合法化，更符合城市管理局依法行政的要求。

结语
      对于无证房屋，必须查清原因，不能一律视为违章建筑，尤其是我国复杂国情下，要尊重历史，在坚持违章建筑处理的一般原则的同时，也要注重合理性、公平性等原则。