改制企业未批先用，土地违法怎么办？

近期，笔者办理了一起集体改制企业的征收案件。

涉案企业原属于江苏省某乡镇集体企业，后于1998年经过改制，变成私营企业，原集体企业的房屋、机器设备等由当事人一次性买断，土地所有权仍属于集体，改制后的企业租赁土地生产经营。由于原乡集体企业是八十年代设立的，当时并没有办理土地证。现在，国土局以涉案企业非法占地为由，要求其退还占用的土地，并限期拆除涉案土地的房屋。

针对当事人的情况，笔者建议其向国土局申请处罚听证。

根据笔者调查了解，1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），决定对1991年以来的各类建设用地进行全面清查。

原国家土地管理局随后发布相关文件，进行全国范围内的非农业建设用地清查工作，其中《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》第五条规定，对于未经批准占用土地的，其占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，可给予经济处罚后，依法办理用地手续。

然而，在当时国土部门并没有就涉案违法用地情况进行查处，原乡合作社也没有主动依法补办用地手续，自然也就没有获得集体土地建设用地使用权证。

随后，在1998年江苏省政府发布的《关于深化土地使用制度改革若干问题》苏政发[1998]16号文中，对于乡村集体企业改制过程中涉及到的土地使用权处置问题进行了详细规定。

其中规定乡村集体企业出售的，原使用的集体非农建设用地使用权应采用租赁方式，由集体经济组织与使用者签订土地租赁合同，报县（市）土地管理部门审批，由集体经济组织将该土地使用权租赁给购买者使用。原乡村集体企业未依法取得土地使用权的，在补办用地手续后，其土地使用权方可重新处置。

然而，当时乡政府进行企业改制，并没有将土地租赁合同报土地局进行审批，只是承诺当事人在改制后会办理土地证，但最终不知因何原因一直未予办理。

在1999年发布的《江苏省政府办公厅转发省国土管理局关于非法转让炒卖土地清理中有关问题的处理意见的通知》苏政办发[1999]151号文中，江苏省政府再次就各种土地违法行为进行处理，其中对于未经批准，擅自将集体农用地改为非农业建设用地的，根据现实土地用途，办理征用、有偿使用或直接办理土地变更登记手续。

根据该通知规定，乡合作社本可取得集体土地建设用地使用证，再由当事人企业进行承租。然而，当时乡合作社一直没有办下土地使用证。

2001年，《国土资源办公厅关于遗留建设项目用地处理意见的复函》国土资厅函[2001]262号文中，对于1987年至1999年间的未批先用的建设项目，在依法处罚后，可以县为单位报批，由省政府按原《土地管理法》规定批准补办用地手续。

在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号文中，明确规定，对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

这之后，国家对于补办用地手续逐渐收紧。

在搜集上述证据后，笔者向国土局进行听证陈述——

从1997年至今，国家发布了那么多次补办用地手续的政策文件，然而，在当初进行企业改制时乡政府就没有按照当时规定补办用地手续，国土局对此也没有进行调查处理；在改制后，乡政府也没有协助当事人补办用地手续，导致涉案土地一直没有土地证，因此土地无证完全是政府不作为造成的后果。

最后通过听证，国土部门认可了我们的意见，撤销了相应的处罚文件。

 

在企业改制过程中，尤其是农村集体企业改制，由于当时法律法规具有滞后性，各地进行企业改制过程中出现许多不合法的地方。对于其中因为政府机关的责任导致当事人企业没有办下土地证或房产证的，不能将责任完全归于涉案企业，现在国土或规划部门就土地和房屋进行处罚时，更应该结合当时企业改制或建房时候的特殊时代背景，作出合理的处理结果。

虽然以上只是笔者在江苏办理的案件总结，但全国其他地方在上个世纪90年代末的企业改制过程中也会发生类似情况，对于类似案件具有指导意义。

各位业主如有相似情况，可以参考笔者的办案经验，调查了解当时的政策法规，这样在面对国土或规划部门时，才能做到有理有据，依法维权。

本文由吴少博律师事务所 崔明杰原创