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经批准建设后又下发停建通知，是否有补偿？怎样补？

来源：北京吴少博律师事务所更新时间：2018-08-21 咨询热线：400-155-0888

导读：

实务中，企业关停的原因多种多样，概括总结后主要有五种，即政策性关停、环保性关停、产业性关停、用地性关停及处罚性关停。其中因环保原因导致的企业在建项目、已建项目被迫停止或拆除，从而导致企业无法生产直至最终被关停的例子比比皆是。下面小编给大家介绍一件有关行政许可被撤回后导致企业停产关停的案例，该案例经过一审、二审、重审、再审，可以说是一件颇为复杂的案例。希望广大企业主耐心阅读后能获得一定的启发。

一、案情简介

甲公司是1996年注册的一家以矿物粗铅冶炼、销售、建筑材料批发、零售为主的有限责任公司。1996年，为了建设A冶炼厂，甲公司向当地有关部门进行了项目申报，经有关部门同意立项和开工建设后，甲公司着手开始建设A冶炼厂。同年12月，当地环保部门向甲公司下达停建通知，要求甲公司立即停止粗铅冶炼厂的建设，但未具体列明停建理由，也无后续处理方案。1997年3月，甲公司向当地政府和环保局出具报告，拟用增加产能的方式满足对环保企业的认定，同时请求环保局撤销停建通知。同年12月当地政府同意甲公司增加产能的相关请求，但环保局对此一直未予回复。停建通知发出后，甲公司未停止项目的投入，项目断断续续至2001年初建设完成并于同年取得国税登记和矿产品经营许可。随后在未得到当地环保局许可的情况下，甲公司自行开工生产。后因环境污染问题，甲公司与周边居民发生矛盾，被迫停止生产。

2001年10月，市政府对纠纷协调处理，形成会议纪要：甲冶炼厂当初选址不慎，污染较重，影响了附近旅游资源的开发，且擅自扩大规模，根据政策应予关闭，但考虑到该厂已经有关职能部门批准开工，且作了大量投资，会议据此决定实行过渡办法，同意暂时予以保留，该企业排放指标符合环保标准，允许从事一段时间的生产，待还清集资款后，实施关闭搬迁。2005年，甲公司在生产过程中又与周边群众发生矛盾，被迫彻底关停。甲公司不断向市政府上访，以市环保局煽动群众阻止生产致其被迫关停为由，要求政府给予补偿或赔偿。2011年11月，市环保局以甲公司因自身原因自行关闭，损失自负和赔偿请求人的申请已超过法定时效为由作出《不予赔偿决定书》。2012年1月，甲公司以市环保局多次在政府协调会上要求关停该企业存在重大过错为由，向法院提起行政赔偿诉讼，请求判令市环保局赔偿其直接经济损失2905.11万元。

二、裁判情况

一审法院裁判认为，市环保局依据新的政策法规，作出责令停止建设符合法律法规，行政机关撤销已生效的行政许可造成法人财产损失的案件，在2003年《行政许可法》出台前，法律没有处分规定，政府协调处理会议结论实际就是撤销行政许可后的补偿方案，法院不宜继续审理，甲公司关停冶炼厂系与周边群众矛盾堆积所致，并非行政行为导致的结果为由，判决驳回甲公司的诉讼请求。甲公司不服提起上诉。

二审法院以事实不清为由将案件发回重审。重审过程中，甲公司变更诉讼请求，要求判令市环保局补偿其直接经济损失673万元及利息损失2419.02万元。

一审法院重审后认为，虽然03年许可法出台前没有对合法撤回行政许可予以补偿的规定，但市环保局撤回行政许可的行为存在欠缺，且依照国家保护公民、法人合法财产权的一般法理，市环保局应因撤回行政许可对甲公司造成的财产损失给予相应的补偿。另本案系甲公司穷尽行政救济后的行政诉讼，且诉讼标的主要涉及不动产补偿，因此应当适用20年特别诉讼时效的相关规定。裁判市环保局在本判决生效后30天内补偿甲公司撤回行政许可后的损失3961670元，并承担相应利息。甲公司和市环保局均不服，提起上诉。

二审法院重审后裁判，撤销重审后的一审判决，市环保局在本判决生效后30天内补偿甲公司撤回行政许可后的损失2897818元，并承担利息。甲公司不服，申请再审。

再审法院裁判认为，市环保局因撤回对甲公司的行政许可，应对该行为给甲公司造成的损失进行补偿。甲公司于停建通知下达前因冶铅项目投入资产造成的损失，为市环保局补偿的范围。裁判撤销重审后的二审判决，市环保局在本判决生效后30天内补偿甲公司撤回行政许可后的损失2927089元，并承担利息。

三、案件分析

本案争议的焦点主要有以下五个方面：

1、法院受理甲公司行政补偿之诉是否涉及程序违法。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定可知，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定，变更或者撤回已生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先行向行政机关提出申请，行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可依法提起行政诉讼。甲公司于2011年5月向市政府出具书面报告要求给予补偿，市政府转交环保局办理，环保局于2011年7月作出不予补偿的书面回复。故法院受理甲公司行政补偿之诉，符合最高人民法院相关司法解释，程序合法。

2、起诉期限是否已过诉讼时效。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案甲公司提起的是行政补偿之诉，而不是针对“停建通知”的撤销之诉或确认违法之诉。环保局作出不予补偿决定的时间是2011年7月13日，且未告之诉权或起诉期限，故甲公司应享有2年的诉讼时效期限。

3、对甲公司的经济损失予以补偿是否有法律依据。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条关于新旧法律规范的适用原则规定：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法实施以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）、法律、法规或者规章另有规定的；（二）、适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）、按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。甲公司因政策变化被关停而请求政府善后，对其损失进行补偿的行为虽然发生在行政许可法实施以前，但该请求补偿的行为一直在持续中，且市环保局作出不予补偿决定是在行政许可法施行以后，对因取消行政许可的补偿问题在行政许可法施行以前没有规定，显然适用行政许可法更有利于保护行政相对人的合法权益。

4、市政府的会议纪要是否就是对甲公司的补偿。该会议纪要允许甲公司从事一段时间的生产，待还清集资款后，实施关闭搬迁，仅仅只是为甲公司挽回经济损失提供了一种途径，而能否挽回经济损失取决于多方面的因素，因此，不能将该会议纪要视为是对甲公司的经济补偿。

5、怎样认定甲公司的经济损失。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。即补偿的范围限甲公司于停建通知下达前因冶铅项目投入资产造成的损失。

律师说法

纵观本案，核心的法律点表现为行政相对人基于政府信赖利益的权益保护问题。合法获得的行政许可因公共利益的需要而被撤回的，受到损失的行政相对人必然是要获得相应的补偿的。这不仅仅是法律法规的明文规定，更是行政法律法规的立法本意和必须坚守的行政法律原则。至于补偿的范围，依据公平合理的原则，自然应是与行政相对人的实际损失对等，这样才能显示行政法律法规的应有之义。

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