首先这种承包协议属于什么样的性质？在实务当中遇到最多的或者听到最多的行为，叫国有土地使用权出让。一开始大家都认为这种出让协议就是个民事协议，因为行政机关在行使一种民事出让的关系。但是，这几年主流的观点已经把它归结到一种行政行为，为什么？行政机关是基于行政管理的职权行为来进行出让或转让。

这个道理同样适用于这个情况。政府机关对这个水库是具有管理职权，如果这个管理当中就带有占有使用收益，甚至一定的处分权限，也就是说我们在物权法当中的物权处分性行为，这个也是基于行政管理权来进行实际实施。

我说到这，大家就清楚了，他肯定是个行政诉讼。因为你签订的就是一个行政协议，你要追究对方的违约责任，追究的行政行为违约责任，所以说从概念上讲，这就是一种行政起诉，不是一种民事起诉。

我们在实务当中怎么分析它是一种民事行为还是一种行政行为？或者达成的是一种民事协议，还是一种行政协议呢？

其实很简单，你只要是基于管理，基于职权，这一类的行为所对外签订的相关协议，它必然就是一个行政行为；如果你基于自己自用，满足自己的本身的需要，所签订对外的协议，它必然就是个民事行为单。

政府对外签订一个采购合同及办公用品，那种协议是什么协议？你说采购办公用品是基于一种管理权吗？它不是，是基于自己一种自用性行为，它必然就是个民事行为，所以说从这方面达到一种分割的目的问题。