环境执法是否轮得到村委会？

　　下放执法权是当前环境执法进程中的常见现象。为了提高执法效率、加大执法压力，上级政府往往习惯于将执法权下放给下级。江西日报曾以“环保执法权下放带来了什么？”为标题，报道了吉安市新干县探索“委托执法”的实践。新干是全国生猪调出大县，每年的生猪出栏量在100万头左右。然而，生猪养殖同时也带来了环境污染。2013年，新干县拉开了生猪污染治理序幕，同步加强全县水库水质的保护。但是，生猪污染治理一段时间之后，各乡镇发现了同样一个问题：乡镇缺乏执法权，工作难开展。于是，“委托执法”在这样的背景下催生出来。随后，新干县在界埠镇、大洋洲镇试点“扩权强镇”改革，给生猪污染治理带来了新的工作思路。而在之前，各乡镇对于发现的污染问题，都只是将情况上报，然后等人来解决，有时乡镇也会代为下达处罚告知书，可由于本身没有执法的权利，下达处罚告知书完全没有用。环保执法权下放让这一情况明显好转，各地环保信心更足。相关负责人告诉记者，现在全县每个乡镇都有两名环保委托执法承接人员，拥有执法权利，他们随时可以进行执法，遇到较严重的环保问题还可以及时联络县环保局，防止污染进一步扩散。可以说，委托执法这一新举促进新干在全县范围内织起了一张覆盖面广、反应迅速的环境保护网。县环保局相关负责人说：“环保执法零距离，这本身就是一种威慑，加上严格执法，环境保护的力度和群众的环保意识都上去了，现在各项工作开展顺利很多。”

 

　　新干县治污“委托执法”的实践无疑是有效的，但是下列问题也值得注意：乡镇进行环保执法的职权范围如何厘定？执法程序如何规范？产生纠纷如何解决？若不能妥善解决上述疑问，“委托执法”的效果将会大打折扣。此外，乡镇作为一级政府，拥有行政权毋庸置疑，但若受托主体变为村委会，除了上述问题需要回应外，其是否享有执法权本身就是一个疑问。

 

　　村委会是否享有环保执法权，我们需要寻求实体法上的依据。《村委会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”该条将村委会定性为“基层群众性自治组织”，这符合我们对村委会的认识，即其并不是一级政府，并不享有行政权。第七条：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会……由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。”第八条第二款：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”上述条文中“公共卫生”“改善生态环境”等表述倒是表明村委会的管理活动涉及环境保护领域，但是这里与其说是权力，不如说是义务，是法律对村委会管理活动的指导。况且，“群众性自治组织”的定性使得村委会不可能通过强制执法而只能通过民主协商的方式推进村内环境保护工作的开展。与环境执法息息相关的法律还有《行政处罚法》和《环境保护法》。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”村委会显然不属于“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”。而《环境保护法》则将环境保护主体概括为“负有环境保护监督管理职责的部门”该法第六条：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第十条：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”简言之，“负有环境保护监督管理职责的部门”是地方各级政府和环保部门，与村委会八竿子打不着。

 

　　没有实体法的依据，是否可以借助本文开头所提出的“委托执法”的事例来解决村委会的执法权问题呢？笔者认为并不可以。首先，对于法律明确权力行使具体机关的，该机关不能将权力擅自委托或下放。例如，《行政处罚法》第十六条规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”公安机关不可将该职权委托给其他主体。再比如，建筑法规定，对于吊销资质的行政处罚权应当由颁发资质的机关行使。那么，颁发资质的机关就不得将该行政处罚权下放给其他主体行使。此外，《行政处罚法》中的委托执法条款也不能证成村委会环保执法的合法性。虽然该法第十八条肯定了委托执法的做法，但第十九条对受托主体条件进行了限定：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。首先村委会不是事业组织，其次，村委会一般由本村村民组成，一般不熟悉“有关法律、法规、规章和业务”，也没有条件“组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。因而，村委会不符合委托执法的要求。

 

　　司法实践也持这样的观点。在原告伊川县富达养殖厂诉被告伊川县城关镇野狐岭村村民委员会、金万卿财产损害赔偿纠纷一审中，原告诉称根据上级领导的指示在村租地建设养猪场。后被告带人将原告垒的围墙拆除52.5米，并将施工的机械设备拉走，迫使工人停工。上述侵权行为给原告造成一系列损失，请依法判令被告立即赔偿直接经济损失11000元并承担本案的诉讼费用。被告辩称：原告的养殖厂没有围墙，村委会也未拆除他的围墙。原告违法在集体土地上建厂，村委会只是派人阻止其搞建设，拆除了一段地基。村委会是在履行保护村集体耕地的职责，不应当对原告赔偿。

 

　　法院经审理后认为：虽然原告系无证在耕地上进行非农建设。被告村委会亦无权私自拆除原告的违法建筑，对于其违法行为，应由相应执法部门予以查处，被告村委会无执法资格，对于给原告造成的直接经济损失11000元，理应承担赔偿责任。

 

　　村委会更像是一个服务组织，而不是管理组织，更不会享有执法权。