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最高院：行政机关部门一纸通知，矿业公司被迫关停，应当补偿！

来源：北京吴少博律师事务所更新时间：2018-07-16 咨询热线：400-155-0888

近年来，各地政府为了减轻征收成本或者迫于上级政策压力，想出各种借口来变着法的关停各类企业。实务中，企业关停的原因大致可归结为：政策性关停、产业性关停、环保性关停、用地性关停和处罚性关停。其中，因国家大力倡导绿水青山的环境保护理念及政策，导致环保关停手段被各地政府使用的越发频繁且有效。作为被责令关停的企业主面对此种情况就只能忍受被“一刀切”式的关停吗？答案是否定的，毕竟我们现在倡导的是法治社会，即使公权力机关有先天的权力优势，也必须在法律的框架内行事，否则照样需承担违法行为所带来的后果。下面小编给大家介绍一件最高院裁判的案件，希望能给大家带来一定的启示和信心。

一、案情介绍

甲矿业公司应乙区政府的招商引资政策成功落户该地，并合法取得采矿许可证。一切准备就绪后，于2011年5月开始投入生产。同年11月，乙区政府以当地某一风景区开发和保护生态环境等为由，通知该区国土资源局吊销甲公司采矿许可证，并通知公安部门停止供给开矿炸药，致使甲公司不得不停止生产，此后乙区政府一直未给予甲公司任何说法和补偿。

甲公司认为，自己为响应当地招商引资政策而来，合法经营，刚开工就被当地政府以环保为由逼迫关停，不论是从政府的公信力角度，还是从政府的违法行为角度，自己都应获得全面合理的补偿，遂将乙区政府和丙区管委会诉至法院，要求补偿相关损失。

庭审中，乙区政府辩称：1、本案中，甲公司只提供了评估报告和审计报告的复印件，且资产评估报告无评估人员及评估机构的签名、印章以及鉴定资格，依法不能作为定案依据。并且评估报告和审理报告均存在明显错误，对采矿权价值予以错误认定。2、乙区政府没有对甲公司作出任何行为，甲公司的采矿许可证至今仍然有效，没有被任何机关吊销。甲公司经营与否与乙区政府没有任何法律上的利害关系，不应由乙区政府补偿。3、甲公司并没有向乙区政府提出行政补偿申请，甲公司起诉程序不符合法律规定。4、甲公司所处的辖区依据市政府的规定，已经于2010年11月8日移交给丙区管委会，权利和义务由丙区管委会承担，因此即便发生争议也应当由丙区管委会承担相应责任。

二、裁判情况

一审法院经审理判决：1、乙区政府因关停甲公司的行政行为补偿甲公司财产损失1089万元；2、驳回甲公司要求乙区政府因关停乙公司的采矿行政行为的其他补偿及支付补偿迟延的经济损失的利息的诉讼请求；3、驳回要求丙区管委会因关停甲公司采矿的行政行为补偿损失的全部诉讼请求。

二审法院经审理判决：1、维持一审判决第二项；2、维持一审判决第三项；3、撤销一审判决第一项；4、乙区政府因关停采矿行为补偿甲公司财产损失12,225,097.75元。

再审法院经审理裁定：驳回再审申请人乙区人民政府的再审申请。

三、案件评析

经最高人民法院审理认为，本案的争议焦点有三：

1、乙区政府是否应当对甲公司的损失予以补偿。

根据《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。即公民、法人或者其他组织要求行政机关予以补偿，前提应当是行政机关为了公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

本案中，乙区政府及其职能部门虽然尚未直接作出吊销甲公司采矿许可证的决定，也未以其他书面形式正式撤回已经生效的甲公司相关行政许可，但乙区政府做出的通知该区国土资源局吊销甲公司的采矿许可证、通知质检、公安部门做好整顿关闭等相关工作、口头要求甲公司停业等一系列行为，客观上导致甲公司不能正常采矿，被迫停产，事实上已经构成对甲公司采矿许可的撤回，由此给甲公司造成的财产损失，应当由乙区政府依照《行政许可法》第八条第二款的规定依法予以补偿。至于乙区政府以口头通知形式而非书面形式作出相关要求停业的决定，是其行政执法过程中的不规范之处，不能以此为由否定停业决定的存在；相关国土资源部门未及时依据乙区政府通知吊销或者撤回甲公司的采矿许可证，也不能作为其否定撤回行政许可并主张不应补偿的理由。此外，甲公司采矿许可证有效期到2014年8月19日已经截止，乙区政府认为甲公司采矿许可证至今仍然有效，不应对其予以补偿的再审申请理由，无事实及法律依据，不能成立。

2、一审法院驳回乙区政府重新鉴定的申请以及二审法院依据《资产评估报告》认定甲公司的损失是否正确。

2011年12月25日，丁资产评估事务所接受乙区财政局的委托，对甲公司的构筑物及辅助设施、机械设备、设备安装工程、采矿权以2011年12月8日的市场价值进行评估并最终形成《资产评估报告》。2012年9月4日，乙区审计局根据乙区政府领导批示，对鑫海公司关停补偿资金进行了审计并形成乙区审计局《关于甲公司关停补偿资金的审计报告》。《资产评估报告》系丁资产评估事务所接受乙区财政局委托作出，且经过乙区审计局审减。因此，在现有证据无法证明《资产评估报告》和《审计报告》可能存在错误、甲公司明确表示不同意重新鉴定且采矿设备和现场已经发生极大变化的情况下，一审法院对乙区政府重新鉴定的申请予以驳回，并无不当。《资产评估报告》和《审计报告》中均明确载明采矿权属于甲公司资产，在《资产评估报告》和《审计报告》均真实有效的前提下，二审法院采信独立性和公正性更高的社会中介机构所出具的《资产评估报告》，认定甲公司所受损失的具体数额，亦属公平合理。

3、补偿责任应当由由区政府还是丙区管委会承担

乙区政府虽曾在2010年11月8日与丙区管委会签订托管协议，将甲公司所在地的李湾村托管给丙区管委会，但并未约定甲公司划归丙区管委会管理。且乙区政府要求甲公司关停的一系列行为均发生在托管协议之后，丙区管委会并未参与。因此，乙区政府以甲公司所处辖区已经于2010年11月8日移交给丙区管委会，应当由丙区管委会承担对甲公司补偿责任的再审申请理由，亦不能成立。

四、律师说法

本案作为环保关停的情形之一，较之实务中的其他情形相对简单，毕竟政府的违法事实很明确，给出的理由也明显站不住脚。而近两年随着环保政策的加大施行，实务中遇到的环保关停常常表现为政府职能部门以违建为由下发的责令限期拆除、以违法排污为由的责令限期拆除、以水源区禁止建设为由的限期搬迁及以禁养区为由的限期关停等。这时，我们的维权策略主要集中在：1、判定是否存在排污行为，是否属于禁养区、水源划定保护区等；2、是否合法经营、有无违章建筑；3、是否取得环保手续及特许经营相关手续；4、政府执法行为，包括执法事实依据、执法程序是否合法合规；5、补偿要合法合理；6、充分运用法律法规及相关政策。

案例来源：中华人民共和国最高人民法院（2016）最高法行申260号《行政裁定书》。

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