县行政机关将拆迁补偿款支付给便利店后，能否以数额多算为由责令对方退回？

征拆实践中，政府与被征收人签订拆迁补偿协议，在协议已经履行完毕之后发现某些原因导致事实认定错误，多支付给被征收人一百万的补偿款，此时，能否责令被征收人退回？本文，北京吴少博律师事务所以一个案子为例对涉及的相关问题进行分析探讨。

案情概述

2016年，县政府因实施棚户区改造项目作出《房屋征收决定》，一并发布征收补偿安置方案，明确房屋征收实施单位为镇政府，唐某的房屋在此次征收范围内，该房屋为砖混结构一栋三层共350平方米，第二层115平方米与路面相平，用于经营便利店；第一层115平方米位于路面以下，用于堆放货物。

同年11月，达源公司出具《房屋面积测绘报告》，载明唐某房屋砖混结构三层面积共350平方米，第一层和第二层共230平方米为经营面积。

2017年2月，镇政府根据上述测绘报告确定的面积，参照相关补偿标准，测算出唐某房屋货币补偿款共计350万元并与唐某签订房屋征收补偿协议。补偿款全额支付后，唐某主动搬迁腾房交征收部门拆除。此后，镇政府发现测绘报告误将唐某房屋第一层面积认定为经营面积，导致补偿款多算。与唐某协商返还未果，便以返还不当得利为由将唐某诉至法院，该案现已中止审理。

同年8月，县政府根据达源公司对唐某房屋重新作出的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》，以及《唐某房屋征收评估分户报告》等，作出《行政决定书》，以征收部门镇政府与唐某签订的房屋征收补偿协议对房屋经营性面积认定错误，导致补偿数额多算为由，责令唐某退回多领金额100万元。该决定书送达后唐某不服提起诉讼要求撤销县政府作出的《行政决定书》。

法律分析

本案中，县政府是否有权单方变更行政协议？

行政诉讼，是个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼，俗称“民告官”。在我国现行法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，司法实践中有些法院探索了一种新的方式，即如果行政协议中约定了强制执行条款，且该条款符合法律规定、内容明确并具有可执行内容，行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行；未约定强制执行条款的，行政机关亦可通过作出书面决定，再将行政决定作为执行名义向法院申请强制执行。这一探索虽然明确了协议相对人不履行协议或者不按照约定履行协议之时行政机关的救济途径，但在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能以提起行政诉讼寻求司法救济。

本案中，县政府提交的《情况说明》载明，因评估公司提交的调查附表存在工作失误，导致经营面积确认错误，也就是说县政府认为其在订立协议过程中，对协议的基本事实认知出现偏差，而主张协议相关内容应予变更。如果案涉协议是民事合同，可以根据《合同法》第五十四条规定，提起诉讼或仲裁请求法院或者仲裁机构变更或者撤销。但案涉协议为行政协议，行政机关不能成为行政协议诉讼原告。在这种情况下，依据《合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，县政府可以与唐某进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更，但因与唐某协商未果，县政府根据评估公司对唐某房屋重新作出的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》，以及《唐某房屋征收评估分户报告》等，作出涉案《行政决定书》。

我国现行法律、司法解释未对行政机关单方变更、解除行政协议的条件进行明确规定，一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。

本案的审理可谓一波三折，历经一审、二审、再审，一审法院认为县政府有权单方变更行政协议，二审法院予以否定，再审法院认可二审法院的判决理由及结果。一审法院认为县政府有权单方变更协议的依据是《合同法》第五十四条，理由是县政府作为征收主体为维护公共利益、国家利益，出于国家行政管理需要，在房屋征收补偿协议所依据的测绘报告明显存在认定错误的情形，将不符合经营条件的负一楼误认定为经营用房，导致唐某依补偿协议所获补偿数额超过应获数额，有悖公平、合理的征收补偿原则，属因重大误解而订立征收补偿协议，所以有权单方变更该协议。

其实，一审法院认定有误，即使符合合同法规定的法定变更、撤销情形，如合同双方无法协商一致时必须通过诉讼或者仲裁予以变更、撤销，而不允许作为一方当事人的行政机关单方变更、撤销。即使经营性用房面积认定确有错误，县政府仍不能单方变更案涉协议。本案中，如果确实存在经营性用房面积认定有误的问题，县政府可能会多支出一部分补偿款，但仅以多支出一部分补偿款就认定县政府可以行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，亦对唐某不公。案涉协议订立即使存在问题，也是因县政府工作人员对相关文件中房屋用途的判断出现失误，属于案涉协议订立过程中县政府内部决策问题，并不能以此归咎于唐某，且案涉协议已经履行完毕，唐某在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明唐某对于经营性用房认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的唐某有值得保护的信赖利益，如果县政府单方变更案涉协议，会破坏公众对国家机关的信任，损害国家公信力。