环保关停与征收拆迁重合应该如何适用赔偿

在律师办案的实务中，环保关停与征收拆迁重合应该如何适用赔偿呢？北京吴少博律师事务所主任吴少博律师，结合一个案例，对这个问题做了如下分析。从案例当中我们要看最高人们法院对这方面的司法裁判观点，从而来向大家示明，如果遇到了行政法律关系同时竞合的情况下，到底应该怎么来操作呢？我们选取的是2015年的一个案例，即最高人民法院审理的“镇江市新源化工有限公司与镇江市水利投资公司案”。


新源化工厂房被强制拆除，被要求关停关闭。

案情大意如下，两个公司在2011年签订了租赁协议，租赁期为20年。前期化工染料二厂厂房和锅炉用于企业生产经营，到了2006年，省政府决定在全省范围内进行化工生产整治工作。这个时候新源化工就被纳入到“化工生产整治工作的相关工作范畴”之内。新源化工在进行租赁生产的时候，也没有取得相关的环评手续。因为他是化工类的企业，原则上是应该取得的，但是他也没有取得。这方面从环境保护法的角度讲是很缺失的。特别是这种化工类的行业，主要的行政审批就是应该在环保审批这一项上。
到了2007年的11月底，当地润州区人民政府要求新源化工关停关闭，其理由是没有取得环评手续。那么新源化工得知此事以后，并没有关停关闭。时间很快延续到2008年的六月份，这个时候区政府又改变了一种方式，就是要求新源化工不但要关停关闭，还要进行实际搬迁。但是新源化工也没有配合。到了2008年七月份，区政府就组织相关部门，对新源化工的厂区进行了强制拆除。强制拆除的时候也没有进行证据保全，对机器设备及其附属物也没有进行搬离。相应的损失减轻工作都没有做。

新源化工申请行政复议和提起诉讼，被认定强制拆除违法并应给予赔偿。

随后，新源化工向他的上级人民政府申请行政复议，最后确立了这种强制拆除行为是违法的，应该给予行政赔偿。后来又向法院提起诉讼，法院判决强制拆除违法并进行实物赔偿。在这个法院诉讼当中，又经过了一审二审以及最后再审。最高人民法院作出了三条司法裁判意见。我们认为这是本案当中的一个亮点，也回答了我们最开始提到的问题，即在两种关系竟和的时候，到底应该如何选取如何补偿？坚守的是哪样的法律原则？坚守的是不是公平的基本原则？最高法院列举了三条，在第一条当中，明确表述了《国家赔偿法》的立法精神跟立法宗旨。原则上应该将所有的赔偿损失纳入到最高人民法院出的司法解释当中，以及《国家赔偿法》当中的有关赔偿的直接损失序列当中。那么他在做出第一条当中也进行了引言，这一段话表达了一个准确意思，区政府以未办理环评手续为由，关闭该企业并对建筑物予以强制拆除的行政行为，先后被生效判决和复议决定确认违法。其后原始法院就违法行政强制拆除给新源化工造成的损失，判定润州区政府予以赔偿，但其中并不包括拆迁补偿范围的某些损失，如搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失、虽未毁损但因实施拆迁而无法使用的设施。

本案双方争议焦点集中在：法定拆迁补偿范围内的损失是否属于行政赔偿范围？

对此争议焦点用三点进行了实际表述。首先对直接损失如何进行赔偿，进行了从新的法律示明，就是按照拆迁补偿标准，对申请人予以赔偿，符合国家赔偿法的精神。国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民法人或者其他组织因行政权或者司法权的违法运用而遭受损失，使之恢复到违背侵害前的状态。因此《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条作为可赔偿损失标准的直接损失，就不仅包括既得财产利益的损失，还应包括虽非既得但必然可得的财产利益损失。这段话告诉大家，这个直接损失进行了扩展解释，除了可以看得到的既得利益损失，也包括了非既得利益但是必得的损失。这是判决中的一大亮点，既有既得还有必得的损失。那么，在此进行了正确的阐述，后面也进行了法律语言的概述。如果没有润州区政府违法行政强制拆除的后续介入，新源化工必定可以通过拆迁补偿程序，获得法定标准范围内的相应补偿。这意味着违法行政强制拆除给新源化工造成的损失，只要在法定拆迁补偿标准之内，即属于必然可得利益的损失，对必得利益损失又进行了相应的阐述跟说明，应当纳入《国家赔偿法》第三十六条第八项直接损失范围。那么反过来我们也要看，按照房屋拆迁管理条例当中的相关规定，直接损失包括哪些呢？包括了搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失，而且包括虽未损坏但因拆迁而无法继续使用的设施。虽没损坏但是这个拆迁行为也导致无法实际使用。这就属于既在拆迁范围之内，又在关停范围之内。但是对方运用了关停的手段，而没有运用拆迁的手段，那么所造成的损失到底如何来弥补的问题，在第二项三条意见的第二条，就说到了准确的问题。如果说把相应的损失纳入到行政赔偿之外的话，明显有失公正。如果新源化工无法通过行政赔偿程序，获得按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成新源化工应受法律保护的拆迁补偿利益，难以得到司法救济。润州区政府却因违法行为而不当获利。润州区政府提出的搬迁补助费等费用，与本案无关联的申辩理由不成立。作为对方来讲，对这块也进行了申辩，认为不应该纳入行政赔偿范围之内。但是最高人民法院明确的说明了，既有既得利益也有可得利益，并且对于可得利益结合现在遭受的另外一种法律关系，这种拆迁法的关系应该结合在一起同一来认定。第三项人民法院在条件允许情况下，通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质解决，这也是最高人民法院对这个考量的重点因素，并且又进行了详细的阐明。就润州区人民政府而言，由于其既是某个范围内工业企业关停和强制拆除的两重责任主体，因此无论上述两种执法路径怎样选择，对于新源化工的损失都是无可避免的，并应承担相应的补偿或赔偿义务。唯一的不同仅在于是通过行政赔偿程序解决，还是通过拆迁补偿程序解决。

本案中由于两种程序解决的是同一损失的弥补问题，且在再申请人已经就拆迁补偿问题向拆迁管理办公室提出申请后，后者作出了不予受理决定并被法院生效判决认可。在此情况下，如要求再审申请人必须通过拆迁补偿程序寻求救济，不仅实无必要，且会给国家的司法和行政资源造成巨大浪费。因此出于实质解决争议减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源之考量，本案宜将赔偿和补偿问题一并解决为宜。润州区政府以解决新源化工损失并非房屋拆迁管理行为为由，提出的不应将拆迁补偿一并解决的事实理由是不予支持的。本案将赔偿和补偿问题一并解决，是符合诉讼的经济原则和公平原则的。这就是最高人民法院对着下面提出的三点意见。

这种环保关停又被纳入征收拆迁范围内的情况，要引起足够的警惕，并且要对这个事实进行法律确认。我给各位总结了四个问题。

首先要确认政府给相对人造成的直接损失的行为是违法的。在这个案例当中的强制拆除行为，首先已经被行政复议机关跟法院同时确认行政强制拆除违法。也就是说把整个的行为先进行法律定性，这是个前提。

第二点是征收拆迁文件为之前或之中发生而非之后。在这个案件当中看到的是，我们是查明了他这是2007年7月因航道拆迁，新源化工厂被列入到了拆迁范围，我们要鉴定一下这个征收拆迁行为的发生点，一定要在强制拆除实施或者说征收拆迁文件实施的之前或者之中。也就是说这种强制拆除的行为是发生在什么时间。举个例子来说明这个观点，你比如发生在六月份，那么这种真正的要按照征收拆迁补偿程序来的征收文件，必须发生在他的之前或者说在这个强制拆除过程之中。可能他分段了，一月一号强制拆除了一次，一月五号强制拆除了一次，二月一号又强制拆除了一次，必须发生在这之中，而不能发生之后。之后是什么概念？就属于这个行为法律关系已经终结，又发生了征收拆迁问题。那么这个时候不可能按照征收拆迁问题来给你解决。因为什么？前一个法律关系已经发生完毕了，又发生了后一个征收拆迁行为，这两个没有关联性。

第三就是两种关系对同一损失主体同时存在，就两种关系行政关停的关系以及征收拆迁的法律关系，在同一损失的主体之上是同时存续的。这其实也回答了第二个观点的延伸意思。

第四点，这里面有个公平性是最大的发挥或者说最大的问题。不应因某方面造成或者说补偿轻的这种事实而侵害了行政相对人更大的合法权益。这也是最高人民法院裁判当中一个突出观点。这个拆迁补偿的利益要比行政关停或者行政强制拆除，所造成的这种弥补性更高一些。也就是说补偿额度和补偿项目更大一些。那么在适用的过程当中，作为政府的话更愿意以行政关停的方式来达到他的目的。因为什么？他付出的量小，付出的利益更小一些，但是作为行政相对人，作为被征收拆迁人，他希望按照征收拆迁的问题来解决。那么这往往也变成了地方人民政府进行低廉补偿、低廉拆迁的一种手段或方式。在拆迁前先处理违章建筑问题或者进行行政关停环保关停，先把这套法律关系做完了以后，那么拆迁的时候自然给你的补偿就少了。很多问题在前期已经解决掉了。例如你涉嫌违章建筑一万平米，其中的八千平米是违章建筑，先给你拆掉了。真正拆迁的时候，只需要补偿你两千平米就可以了。这也作为他们一个手段。所以这个案件是非常有典型性的，希望各位能关注一下。