厂房被管委会的派出机构强制拆除，能否以管委会为被告提起行政诉讼？

案情概述

1998年，土地矿产管理局为安先生颁发了集体土地建设用地使用证，建筑面积60平方米，商业用途。2016年8月，省政府分别作出两次乡镇建设征收土地的批复，对安先生所在村共计50公顷土地进行征收。同年10月，市政府航空港实验区作出征收通告、国土资源局作出土地征地补偿安置方案的公告均在该村村民委员会处张贴。

2016年5月，甲办事处（管委会派出机构）向安先生作出通知称：安先生应在4月30日前搬迁拆除到位，根据安先生的实际情况，可推至5月5日，如5月6日前尚未办理，将扣除各项奖励8万元，同时报请项目建设指挥部同意，将组织人员进行拆除，确保项目建设顺利进行。10月，村委会作出补偿决定书，决定对安先生补偿40万元，该补偿款已拨付至行政村三资账户，请安先生及时与行政村联系签订安置补偿协议。11月，村委会对安先生作出通知，让其尽早自行清除所占集体土地上的附属物，若逾期未清除，村委会将采取强制措施。三日后，安先生的厂房被甲办事处拆除。

安先生以市政府为被告提起行政诉讼，要求确认甲办事处的强制拆除行为违法，法院认为被告不适格，作出裁定驳回起诉；上诉后，二审法院认为应以航空港管委会为被告起诉，裁定维持原判。随后，安先生以航空港管委会为被告再次提起行政诉讼。

法律分析

管委会是本案的适格被告吗？

《土地管理法》第四十六条规定， 国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。

本案中，安先生房屋被拆除是因为项目建设涉案土地要被征收，拆除行为由甲办事处组织实施。虽然管委会辩称涉案土地征收已完成，村委会有义务交付净地，但甲办事处及村委会均不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合管委会完成土地征收。同时，因甲办事处是管委会的派出机构，管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为组织实施征收土地的主体。甲办事处没有强制拆除的法定职权，其拆除安先生厂房产生的法律后果应当由管委会承担，所以管委会是本案的适格被告。

司法实践当中，很多地方政府为了规避自己的法定职责，或者为了掩盖自己的非法征收行为，通常会以委托其他主体来实施具体征收行为的方式，逃避自身的法律责任，甚至是矢口否认自身的违法征收行为，本案中，管委会在答辩时所称的自己没有实施强制拆除行为，也没有证据证明是自己的派出机构甲办事处实施了强制拆除行为就是对此最好的印证。强制拆除厂房、房屋的行为会对企业、公民的重大财产权利造成影响，从我们办理案件的实践来看很多企业因拆迁而陷入无法经营的窘境。我国相关法律规定征地拆迁由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。