镇行政机关修路毁坏承包人栽种的树木，能否以复议机关为被告提起赔偿之诉？

2003年，夏某与甲村村民刘某签订土地转包合同，承包了刘某50亩土地用于经营白蜡树种植。2013年，镇政府修建A公路占用了夏某承包地5亩，这5亩土地上种植了白蜡树2000棵。3月，该村收到A公路的补偿款10万元，随后刘某将7万元的补偿款支付给夏某。7月，市国土资源局作出行政处罚决定，认定镇政府修建公路占用村集体土地的行为违法。2014年，镇政府修建B公路占用了乙村部分集体土地。

2014年10月，夏某以镇政府为被告向市政府申请行政复议，称镇政府修建A公路和B公路分别占用其在甲村和乙村承包地并毁坏所栽种树木，请求确认镇政府的行为违法，责令镇政府限期将违法占用的土地恢复原状，并赔偿因违法占用土地给其所造成的财产损失170万元。2015年2月，市政府作出复议决定，该复议决定对夏某申请行政复议的主体资格，镇政府修路占用夏某承包土地的具体行政行为是否合法以及夏某申请赔偿是否具有事实和法律依据等三个问题作出了回复。

镇政府占用土地的行为被确认违法，但赔偿请求未得到支持

关于夏某是否具有申请行政复议的主体资格。夏某虽然不是甲村和乙村土地的所有权人，但经甲村村委会同意从刘某处转包土地，是甲村涉案土地的合法承包人，具有合法的土地承包经营权。另外，以其女儿的名义承包乙村土地，但实际上由夏某经营管理。所以，夏某因其承包土地被占用具有提出行政复议申请的主体资格。

关于镇政府因修路占用夏某承包土地的具体行政行为是否符合法律规定。根据《土地管理法》相关规定，任何单位和个人进行建设需要使用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。从以上案件事实部分可以看出，本案中镇政府占用甲村和乙村土地修路，市国土资源局对其作出行政处罚决定，确认属于未经批准非法占用土地，该行政处罚决定已经生效，所以镇政府的行为属于违法用地。

关于夏某的赔偿请求是否具有法律依据。根据《行政复议法实施条例》第二十一条规定，申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，申请人应当提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料。所以，本案中因具体行政行为侵害而造成损害的举证责任应由夏某承担，但是夏某仅提供了户口本、土地承包合同书、信访户回访单、现场照片等证据材料，但是这些证据无法证明其被损坏果树的棵数、种类、状态、生长期和大小等具体情况，从而无法确认其是否受到具体行政行为侵害及受具体行政行为侵害而遭受损失的具体数额，所以要求赔偿的请求被驳回。

夏某不服上述复议决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销不予赔偿的决定并判令市政府对其请求镇政府恢复土地原状及赔偿损失的部分重新审理，重新作出决定。注意，此处夏某提起行政诉讼的诉讼请求仅仅针对“请求行政赔偿”这一部分，对“确认具体行政行为违法”的部分不存在争议，但一二审法院在却连同确认违法部分一并进行了审理，夏某认为一二审法院超出其诉讼请求范围进行越权审理的做法错误，提起再审。此处涉及行政诉讼法律适用中的全面审查原则及不告不理原则，本文，北京吴少博律师事务所主要结合此案例谈谈这两个原则的内涵。

当事人未提出的诉讼请求法院却进行了审理，是否越权？

全面审查原则是指法院应当针对被诉行政行为的事实依据、适用法律、行政程序是否合法，以及行政行为是否符合正当的行政目的、是否存在明显不当等情形进行审查。全面审查原则的内容既包括了对行政行为实体方面的内容审查，又包括了对程序方面的审查；既包括了对行政行为合法性的审查，又包括对行政行为合理性的审查。从全面审查的原则出发，结合行政诉讼法的相关规定，还可以延伸出既包括了对具体行政行为的审查，又包括了对抽象行政行为的审查；二审程序既需要审查被诉行政行为是否合法，又需要审查一审程序是否合法等内容。
不告不理原则是指如果没有原告的起诉，法院便不能立案受理，更不能进行审判；对不属于原告诉讼请求的事项，法院也不得进行审理和判决。

本案中，市政府所作复议决定有两项内容：一是确认镇政府占用夏某土地修建A公路和B公路的行为违法，二是驳回夏某要求行政赔偿的请求，夏某起诉时仅针对后者，并不包括前者。一二审法院对前者进行审查，以市政府认定夏某对镇政府修建B公路占用土地的行为具有行政复议申请人资格证据不足为由，对复议决定予以判决撤销，便产生是否超出法定审理范围的问题。北京吴少博律师事务所认为，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。

另外，按照不告不理原则当事人若只针对其中的一项提起诉讼，法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。本案中，夏某只对有关行政赔偿请求的处理提起诉讼，一二审法院却对该复议决定中有关行政行为的处理进行审查，并进而撤销了该复议决定，有违不告不理原则，超出了法定审理范围。另外，夏某行使诉权的结果比不行使诉权更加不利，对诉权的充分行使和诉讼渠道的畅通产生阻碍效果，与行政诉讼制度的宗旨显有不合。

如前所述，行政诉讼中的全面审查一般是指法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束，另外，该原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，不适用于本案。

行政赔偿类诉讼中，复议机关是赔偿义务机关吗？

《国家赔偿法》第八条规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。也就是说对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。

《行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。实践中，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。所以，本案中，夏某提起赔偿之诉应以镇政府为被告，而非作出复议决定的市政府。