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水源地整治企业搬迁
来源:吴少博律师事务所 分类:环保关停
目录
1 .
饮用水水源保护区如何划定?
2 .
水源区内进行整治,哪些企业会面临关停?
3 .
法律是否禁止水源区存在一切生产经营项目?
4 .
二级水源区内合法生产类的排污企业遭遇关停,怎么办?
5 .
水源保护区内的企业被处罚、关停、拆除,从哪些方面审视行政机关的行为是否合法?
1
饮用水水源保护区如何划定?
北京吴少博律师事务所专注于企业征收、拆迁、关停的维权实践,本期陈杰律师为大家讲解水源地企业的搬迁问题。
“饮用水水源保护区”,是国家为防止饮用水水源地污染、保证水源地环境质量而划定,并要求加以特殊保护的一定面积的水域和陆域。
《水污染防治法》明确规定“国家建立饮用水水源保护区制度”,饮用水水源保护区分为一级和二级保护区,必要时还可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区(此处即指上文中提到的陆域部分)。划分不同级别的保护区应当按照不同的水质标准和防护要求,不同级别的饮用水水源保护区,将采取不同的保护管理措施。
《水污染防治法》第五十六条:国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区,必要时,可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。
饮用水水源保护区的划定,由有关市、县人民政府提出划定方案,报省、自治区、直辖市人民政府批准;跨市、县饮用水水源保护区的划定,由有关市、县人民政府协商提出划定方案,报省、自治区、直辖市人民政府批准;协商不成的,由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案,征求同级有关部门的意见后,报省、自治区、直辖市人民政府批准。
跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区,由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定;协商不成的,由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案,征求国务院有关部门的意见后,报国务院批准。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据保护饮用水水源的实际需要,调整饮用水水源保护区的范围,确保饮用水安全。有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。
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水源区内进行整治,哪些企业会面临关停?
第一类,生产型工业污染类企业。
在水源地保护范围内直接排放污染物的生产类企业,诸如塑料厂、保温材料厂、防水材料厂、机械加工制造厂等具有化工原料生产加工的企业,因其直接对水体造成污染的行为,将予以关停。
第二类,畜禽粪便污染类企业。
畜禽养殖污染已被列为饮用水源保护区内污染的重要因素。各地区水源地保护区各类规模化畜禽养殖场和许多进行散养牛、羊等畜禽养殖合作社,已成为关停的主要企业。
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3
法律是否禁止水源区存在一切生产经营项目?
(1)一级水源保护区内不得从事与水源无关的建设项目。
根据《水污染防治法》第六十五条之规定 :“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。
在饮用水源一级保护区内只要是与供水设施和保护水源无关的建设项目,一律禁止建设。但是,对于无法调整饮用水水源保护区,又确实避让不开需要建设的跨省公路、铁路、输油、输气和调水等重大公共基础设施,可以在充分论证的前提下,经《环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价文件分级审批管理名录》所规定的环评文件审批程序,在一级水源区内实施建设。
(2)二级水源区内的建设项目需要符合法定条件。
《水污染防治法》 第六十六条:“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。
在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的,应当按照规定采取措施,防止污染饮用水水体”。
根据上述规定,在饮用水水源二级保护区内排放污染物的建设项目,应当是指因排放废水、废气、废渣等污染物可能对水体产生影响的建设项目,包括排污口未设在保护区内的建设项目。但除此之外,法律并未一律禁止二级水源区内的建设项目,只要满足防止水体污染的前提就可以从事标准范围内的网箱养殖等经营性活动。
(3)结合该法与地方条例进行分析,我们可以进一步得出二级水源区未禁止一切建设项目的结论。
《温州市区饮用水水源保护区管理办法》第十二条之规定,在市级水源一级、二级保护区内新建、扩建、改建建设项目的环境影响报告书(表),须经所在地的区环境保护局预审后,报市环境保护局审批。可见,市级水源区内的建设项目只要通过环境影响报告书,就可实施建设,即便存在排放行为,也是该地区许可的合法行为。
此外,关于该地区的环评报告书有一个细节,应当注意。在市级水源内市批准建设项目的环境影响报告书,由区环境保护局预审后,需报市环境保护局审批;而在市级水源准保护区内一般建设项目的环环评报告书,则由区环境保护局审批后,报市环境保护局备案即可。
《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》第十八条规定,在饮用水地表水水源二级保护区内,所有单位排放的污水必须达到规定标准,固体废弃物必须及时运出保护区处理;改建和技术改造项目,必须削减污染物排放总量,实行污染物排放总量控制。
由此可见,在该省二级地表水源区内,也未一律禁止所有的建设项目。企业只要通过技术改造,控制排放总量等方式,将排放污染物进行达标处理即可。
该法第十九条还进一步说明,如在饮用水地表水水源准保护区内,直接向水域排放污染物的建设项目,只要符合污染物排放浓度和总量控制标准,即可直接排放。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条虽明确禁止在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区,但此类关停是必须予以补偿的。如畜牧企业因污染问题而进行综合整治的,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,由此导致畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。
综上,通过各上位法与地方条例的对比,我们可以归纳为以下几点:
第一,一级水源区内除却有必要的公共建设项目,其他一律无关保护水源的项目均不得建设。
第二,二级水源地并未禁止一切经营项目,只要是符合排污标准、具有防止污染水体的防止措施,通过环境影响评估报告,不论是上位法还是地方条例都允许生产类企业的存在。
第三,二级水源地虽明令禁止畜牧类养殖企业,但对于经营行为在先的畜牧企业,由此遭受关停的,县级以上政府应当进行补偿。
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二级水源区内合法生产类的排污企业遭遇关停,怎么办?
如果二级水源区内的合法排污的企业,遭遇政政府部门“一刀切”式关停,我们认为此类案件与违法排污类企业不同,在政府未出具关停的标准及认定违法排污的标准的情况下,不能关停合法企业。
根据《水污染防治法》 第十四条之规定:“省、自治区、直辖市人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方水污染物排放标准;对国家水污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。地方水污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案”。
二级水源保护区并未禁止一切经营行为,根据上述法条规定,如若对企业实施关停,政府部门应当出具相关的认定标准,由具体的污染物排放标准来确定企业是否具有实际的污染行为。否则,在不能证明企业排放量已超过排放标准的情况下,不能简单的以有排污行为而等同于违法行为而进行“一刀切”式的关停。
所以,针对现实中存在的大量未说明关停理由,就“一刀切”式关停的行为,我们将以政府部门未遵守先制订关停标准,确定关停实施方案,公布关停的名册,下达关停决定的合法关停程序为由,以关停决定中存在的违法点为依据,要求复议机关撤销该违法关停决定,使合法排污企业免遭冤屈,重新恢复生产经销。
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5
水源保护区内的企业被处罚、关停、拆除,从哪些方面审视行政机关的行为是否合法?
(1)企业是否位于水源保护区内?
企业如果不位于保护范围,就不能被处罚。我国水源保护区依据为对取水水源水质影响程度大小,将水源保护区划分为水源一级、二级保护区,按功能不同划分生活饮用水水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体等水源保护区。所以不同的性质、级别的水源保护区所确定水源保护范围亦会不同,即便是同一水源保护范围内因各水域流域面积不同也会有所不同。所以,行政机关依上述法条对企业做出处罚时,必须提供准确的水域保护范围,以此确定企业确实位于保护范围。实践当中,很多行政机关和企业对保护范围认定问题都存在依据生活经验做法律判断的情形,但邻近不等于位于,只有依据具体的界桩图认定保护范围才合法。
(2)水源保护区是什么时间划定的?
如果企业成立在先,水源区划定在后,则不应在适用上述法条。以饮用水水源二级保护区为例,在二级水源地内不允许存在排放污染物的建设项目,已建成的排放污染物的建设项目,应当责令拆除或者关闭。但对于该条理解的关键在于,其规定的内容是属于行政处罚、行政命令还是其他行政行为性质的认识问题。对此,我们认为,应当视企业的具体情况来认定“责令拆除或者关闭”的性质,大致分为以下两种情形:
其一,如果企业在水源保护区范围划定之前已经建成,且各项生产和环境评价手续齐全,只是由于后来被划入水源保护区范围,而不能够再继续生产,这种情况下,由于生产企业本身不存在违法情形,不应当把行政机关作出的关闭决定理解为行政处罚,而应当视为原来对行政相对人作出的行政许可,由于条件的变化而进行的许可撤回行为。
其二,如果之前已经建成的项目,其生产或环境评价手续未办理即投入生产,由于企业自身存在违法行为,这种情况下行政机关作出的“责令拆除或者关闭”的决定应当视为行政处罚。
(3)要审视行政机关作出处罚的原因是什么?
如果企业没有直接或间接对水体产生影响,就不能被认定为排污企业。实践中,行政机关主要只要认为企业生产过程中存在固体残渣、气体粉尘、污废水等排放行为,就会认定企业属于排污企业。但是企业有排放行为是否就等同于排污企业,只是一个值得商榷的问题。所以生产过程中由排放行为但未造成水体直接或间接污染的生产企业,其即便位于水源区保护范围之内,也不应当受到上述法律的处罚。
(4)是否有保障企业的合法权益?
应当保护水源区内合法企业的程序性利益及实体性权利。
就程序性利益而言,虽然《水污染防治法》没有明确规定关闭的程序,但是关停作为一种行政机关对违法行为的处罚,应当参照行政处罚法的有关规定,遵循先行调查,召开听证会等程序,以此保护企业的程序性权利。
而就实体性权利,那就是考虑对关停企业的补偿问题。如果企业无法继续生产,那就必然涉及补偿问题的解决,因此,我们认为行政机关在对水源保护区作出关停整治时,应当制作相应的关停实施方案及补偿标准,在关停企业之前先行予以补偿,以此保障企业的合法权益。
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